L’Europe sociale
 
Jean-Claude Séché*

 

INTRODUCTION
 
La dimension sociale de la construction européenne est un sujet de préoccupation très actuel. A cet égard, s’imposent quelques observations préliminaires.

Quelle que soit la portée politique de dispositions programmatiques contenues dans le Traité instituant la Communauté européenne (ci-après " le Traité ") ou dans des textes adoptés par les institutions (chartes, livres verts ou blancs, résolutions, conclusions, recommandations, programmes, etc.) elles sont de simples déclarations d’intention dépourvues d’effet juridique.

On sait que la capacité de décision du Conseil des ministres est fonction de son pouvoir de se prononcer à la majorité qualifiée et non pas à l’unanimité.

2 Les objectifs du Traité, d’inspiration libérale, étaient d’ordre économique. Certes, la Communauté devait assurer le progrès social et poursuivre l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi permettant leur égalisation dans le progrès. Cependant, c’est essentiellement la croissance économique, qui ne manquerait pas d’accompagner la mise en place du marché commun, qui devrait contribuer à la réalisation de cet objectif. Des " dispositions sociales " ont bien été insérées dans le Traité (art. 117 et suivants) mais elles n’avaient qu’un caractère programmatique. En revanche, d’autres dispositions, destinées à devenir opérationnelles, répondaient à un besoin spécifique.

A partir des années 70, les institutions communautaires, s’appuyant sur les objectifs du Traité et dans l’exercice de leurs compétences générales, ont adopté, avec l’assentiment de la Cour de Justice des communautés européennes, une série d’actes contraignants dans le domaine social. Cette évolution a été consacrée par des modifications apportées au Traité par l’Acte unique de 1987 et surtout le Traité sur l’Union Européenne (TUE) (Traité de Maastricht) de 1992. Elles tendent, d’une part, à étendre les compétences communautaires dans ce domaine et, d’autre part, à substituer la majorité qualifiée à l’unanimité pour les votes du Conseil des ministres.
 
 

LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES

Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel est assurée la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. La libre circulation des travailleurs salariés et des personnes exerçant une activité indépendante est ainsi garantie par le Traité :
 

Les principes de la libre circulation

La liberté de circulation comporte le droit, pour les ressortissants des Etats membres, d’exercer, dans tout Etat membre, une activité économique, c’est-à-dire contre rémunération : par exemple le football professionnel (arrêt BOSMAN). N’en est excepté que l’accès à certains emplois dans l’administration publique (justice, armée, diplomatie, fisc, haute administration) que l’Etat d’accueil peut réserver à ses nationaux.

Le migrant a droit à l’égalité de traitement avec les nationaux du pays d’accueil pour tout ce qui touche à l’exercice de sa profession, mais aussi à son intégration et à celle de sa famille. Au titre de " citoyen européen " il y bénéficie, en outre, du droit de vote au Parlement européen et aux élections locales.

Le droit d’entrer et de séjourner, inséparable de celui d’exercer une activité professionnelle, est désormais accordé, sous certaines conditions, à tout citoyen européen.

 

La sécurité sociale des personnes qui se déplacent dans la Communauté

Les bénéficiaires de la libre circulation ont évidemment les mêmes droits que les nationaux en matière de sécurité sociale. Mais les différences entre les législations nationales, même appliquées de façon non discriminatoire, peuvent constituer des entraves à la libre circulation. Aussi, un régime tendant à l’application coordonnée de ces législations aux personnes qui se déplacent dans la Communauté a-t-il été élaboré.

La réglementation communautaire désigne, dans une situation donnée, la législation de sécurité sociale d’un Etat membre déterminé, en vertu de laquelle naissent et sont calculés les droits à prestation. Ce principe est assorti du caractère obligatoire du choix de la législation applicable et de l’unicité et de l’exclusivité de cette législation.

Elle garantit la conservation des droits acquis, c’est-à-dire que leur bénéficiaire ne peut perdre le droit à prestation en raison de sa résidence dans un Etat membre autre que celui sous la législation duquel le droit est acquis ou pourrait être acquis.

Le bénéfice de nombreuses prestations est subordonné à l’accomplissement de périodes d’emploi, d’assurance ou de résidence. La conservation des droits en cours d’acquisition permet d’éviter que le changement de pays d’emploi ou de résidence porte préjudice à leur titulaire s’il n’a pas accompli la période de stage nécessaire à l’ouverture du droit à prestations ou, pour les pensions en particulier, il n’a pas accompli, sous les différentes législations, les périodes suffisantes pour bénéficier d’un total de pension comparable à celle qu’il aurait eu si toute sa carrière avait été accomplie dans un seul Etat (systèmes dits de " totalisation des périodes " et de " proratisation des prestations ").

 

L’HARMONISATION DES LEGISLATIONS ET DES POLITIQUES SOCIALES.

En application de directives communautaires, le droit social national a été modifié dans de nombreux domaines. Le rapprochement ainsi réalisé a un caractère minimal, ce qui permet aux Etats membres de maintenir leur niveau de protection et de l’élever au-delà des exigences de la directive.
 

Les relations de travail

Des directives ont été adoptées sur les licenciements collectifs, les transferts d’entreprises, l’insolvabilité de l’employeur.

 

L’égalité entre hommes et femmes

L’article 119 du Traité, sur la rémunération, a fait l’objet d’une abondante jurisprudence de’ la Cour de Justice. Il a été complété par une directive portant sur cet aspect de l’égalité et par d’autres relatives à l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, à la sécurité sociale, à la protection de la maternité.

 

La santé et la sécurité du travail

Depuis fort longtemps, des directives s’appliquent dans ce domaine. Outre une " directive-cadre " existent des directives spécifiques fort détaillées : signalisation sur le lieu de travail, agents chimiques, physiques et biologiques, plomb métallique, amiante, exposition au bruit, machines, équipement et protection individuelles, manutention de charges comportant des risques, notamment dorso-lombaires, équipements à écran de visualisation, agents cancérigènes, agents biologiques, travail atypique, assistance médicale à bord des navires, navires de pêche, chantiers temporaires ou mobiles, industries extractives, aménagement du temps de travail, femmes enceintes et protection de la maternité, protection des jeunes au travail.

 

Les aspects sociaux des politiques communes

Outre la politique économique et monétaire, d’autres politiques communes répondent, plus ou moins directement, à des préoccupations sociales. Dans le cadre de la politique des transports a été adoptée une réglementation communautaire portant harmonisation en matière sociale pour les transports par route. La politique agricole commune a notamment pour effet de garantir le niveau de vie des agriculteurs. L’environnement ou la protection des consommateurs participent au relèvement du niveau et de la qualité de vie. L’éducation, la formation professionnelle et la jeunesse, la santé publique donnent lieu au financement d’actions communautaires, sans possibilité, il est vrai, de rapprochement des législations nationales.

En revanche, il serait difficile de parvenir à l’harmonisation des systèmes fiscaux quant, par exemple, au financement des charges sociales, la fiscalité directe étant toujours régie par la règle de l’unanimité.

 

La cohésion économique et sociale

Celle-ci vise à promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté et, en particulier, à réduire l’écart entre les régions et le retard des régions les moins favorisées. A cette fin, a été prévue la coordination des Fonds structurels et autres instruments financiers : Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA-orientation), Fonds européen de développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE), Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP) etc. Pour la période 1993-1999, les ressources disponibles à ce titre sont de 15-150 mécus.

 
 

" L’OPTING OUT " BRITANNIQUE. L’EUROPE SOCIALE A 14

Au cours des travaux préparatoires du futur Traité sur l’Union européenne, un nouveau texte était destiné à remplacer les " dispositions sociales " du Traité (art. 117 à 122). Or, au moment de la signature du Traité à Maastricht, le Royaume-Uni a obtenu de ne pas être lié par ces nouvelles " dispositions sociales ". Pour ce faire, un Protocole n° 14 autorise les 11 (devenus 14 entre-temps) autres Etats membres à mettre en œuvre un accord sur la politique sociale, annexé à ce Protocole. Cet accord contient, en fait, sous une autre numérotation, les dispositions qui devaient remplacer les articles 117 à 122. Ceux-ci, qui restent finalement inchangés, continuent donc de s’appliquer aux 15 (y compris par conséquent au Royaume-Uni) alors que les dispositions qui devaient les remplacer ne s’appliquent qu’à 14. De la sorte, la politique sociale communautaire est régie par deux types de dispositions : les unes applicables aux 15 Etats membres, les autres à 14 seulement. L’accord social a 14 constitue une double amélioration du régime existant (à 15).
 

L’extension du vote du Conseil à la majorité qualifiée

A la santé et à la sécurité sur le lieu de travail, s’ajoutent désormais : l’information et la consultation des travailleurs, l’égalité entre hommes et femmes sur le marché du travail et le traitement dans le travail, l’intégration des personnes exclues du marché du travail.

Le vote à l’unanimité demeure, toutefois, la règle pour : la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs, la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion, les conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier dans la Communauté, les contributions financières visant la promotion de l’emploi et la création d’emplois.

Pas plus à 14 qu’à 15, le Conseil ne peut toutefois, même à l’unanimité, statuer sur des questions qui ont été expressément exclues de sa compétence. Il en est ainsi du droit d’association, du droit de grève et de son corollaire le droit de lock-out. L’exclusion de la rémunération est moins explicable si l’on considère une action communautaire dans ce domaine comme susceptible de limiter les effets du " dumping social ".

 

Le rôle des partenaires sociaux

Traditionnellement, la Commission s’efforce de développer le dialogue entre partenaires sociaux, qu’elle consulte avant toute proposition. L’accord à 14 systématise ce rôle au niveau européen.

En premier lieu, les propositions de la Commission à 14 exigent une consultation préalable des partenaires sociaux. Si, après cette consultation, la Commission estime qu’une action communautaire est souhaitable, elle les consulte de nouveau, cette fois-ci sur le contenu de la proposition envisagée. Ils disposent alors de neuf mois pour décider s’ils décident d’engager le processus qui peut les conduire à des relations conventionnelles, y compris des accords entre eux.

En second lieu, un Etat membre peut confier à ses partenaires sociaux la mise en œuvre d’une directive arrêtée dans le domaine couvert par l’accord à 14. La responsabilité de la transposition continue, toutefois, d’incomber à l’Etat membre lui-même.

L’accord à 14 précise, enfin, les modalités de la mise en œuvre d’un accord conclu par les partenaires sociaux au niveau communautaire. Ceux-ci ont le choix entre deux procédures.

En application de l’accord à 14 ont été adoptées jusqu’à présent deux directives du Conseil, ce qui constitue un succès remarquable :  

 
IV. LES PERSPECTIVES – LE TRAITE D’AMSTERDAM – L’EMPLOI

La construction européenne, on le voit, n’a pas négligé sa dimension sociale, dont les éléments fondamentaux demeurent toutefois, dans la compétence nationale. Les auteurs du Traité d’Amsterdam n’ont pas, en substance, modifié cette situation. Ce qui en revanche, a été souligné, au moins dans la définition des objectifs, c’est la priorité donnée à l’emploi.
 

L’insertion de l’accord à 14 dans le Traité

Le nouveau gouvernement britannique ayant accepté d’être lié par l’accord à 14, les auteurs du Traité d’Amsterdam ont pu en insérer le contenu dans les " dispositions sociales " du Traité, l’accord à 14 étant supprimé. Ainsi, la politique sociale communautaire sera régie par une seule série de dispositions, qui demeurent inchangées par rapport à Maastricht.
 

L’Europe de l’emploi

A Amsterdam, les Etats membres ont, toutefois, souligné la préoccupation que leur inspire le chômage de millions de citoyens européens.

Le Traité d’Amsterdam prévoit l’insertion dans le Traité d’un nouveau titre consacré spécifiquement à l’emploi. " Elaborer une stratégie coordonnée pour l’emploi ", " promouvoir une main d’œuvre qualifiée, formée et susceptible de s’adapter ainsi que des marchés du travail susceptibles de réagir rapidement aux changements économiques ", tels sont les objectifs mis en exergue.

Mais les politiques de l’emploi restent nationales. Il s’agit bien plutôt de les " coordonner ", " d’encourager la coopération entre les Etats membres ", d’élaborer des " lignes directrices ", par le biais d’initiatives visant à développer les échanges d’informations et de meilleurs pratiques, en fournissant des analyses, comparatives et des conseils ainsi qu’en promouvant les approches novatrices et en évaluant les expériences, notamment en ayant recours aux projets pilotes. Ces mesures ne permettent, toutefois, aucune harmonisation des législations nationales.

Cependant, la mention, dans les documents adoptés à cette occasion, de la compétitivité et la croissance à côté de l’emploi, montre que la réussite de l’Europe sociale continue, en définitive, d’être intimement dépendante de celle de l’Union économique et monétaire.

 

09/02/1998

 

 
* Ancien Conseiller juridique de la Commission européenne. Professeur honoraire à l’Institut d’études européennes de l’Université Libre de Bruxelles (U.L.B.)


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