Les ambiguïtés de "l'Europe de l'emploi"

 

Philippe Pochet
 
 
 
Depuis le Sommet spécial de Luxembourg de novembre dernier, l'Europe a enclenché une nouvelle dynamique en matière d'emploi : lignes directrices, rapports nationaux, échanges de bonnes pratiques, etc. "L'Europe de l'emploi" est-elle, pour autant, née ? Pas sûr : les débats ne font que commencer...

La dynamique en matière sociale au plan européen peut et doit être appréhendée à deux niveaux.

Le premier se centre sur les procédures mises en place, les compétences communautaires explicites et implicites, la création ou le renforcement des acteurs collectifs et leur capacité à agir au plan européen. Une telle approche, indispensable pour tenir compte du temps long nécessaire à toute action ou innovation au plan européen ne se penche que peu sur le contenu. Ce n'est pas cela qui est jugé important, mais bien la dynamique engendrée et les perspectives à moyen terme qui sont au centre de l'analyse. A cet égard, le titre "Emploi" du traité d'Amsterdam et sa mise en oeuvre anticipée par le Conseil extraordinaire sur l'emploi (20/21 novembre 1997) constituent des avancées importantes qui méritent d'être soulignées.

Même si, à première vue, le texte du nouveau traité ne s'éloigne que peu des procédures mises en place suite au Conseil européen d'Essen (1994), le nouveau titre "Emploi" les a incontestablement redynamisées. Les lignes directrices sont rapidement devenues le document clé. Autre influence immédiate : "employabilité" et "adaptabilité" qui se retrouvent dans l'article 125 (nouvelle numérotation) du titre "Emploi" sont devenus deux maîtres mots des nouvelles lignes directrices.

La seconde approche, tout en reconnaissant ces progrès, considère qu'il est important de s'interroger également sur la méthodologie et le contenu. A ce sujet, les résultats atteints à Luxembourg sont, de l'avis général, minimalistes. Nous présenterons notre réflexion autour de quatre grandes thèmes. Le premier couvre les questions de méthode et de méthodologie comparatives; le deuxième s'intéresse au contrôle, à la démocratie et aux sanctions, le troisième se penche sur le niveau pertinent d'action, et enfin le dernier analyse les procédures elles-mêmes.
 

Les limites de l'approche comparative

La première question a donc trait aux difficultés de comparaison entre les systèmes sociaux européens. Le dernier tableau de bord des politiques relatives aux cinq objectifs d'Essen montre à l'évidence les limites atteintes après trois années dans l'exercice comparatif entre les quinze Etats membres. En termes moins diplomatiques, ce document comprend des données hétérogènes, de valeur inégale selon les Etats membres, qui le rendent illisible et inutilisable.

De là est sans doute née l'idée de benchmarking qui ne consiste plus à comparer les systèmes entre eux mais par rapport à un "idéal" de performance. Toutefois, cela implique, d'une part, l'existence de "one best way" et, d'autre part, la possibilité d'établir des indicateurs pertinents.

L'existence d'un seul modèle est largement contestable. Les pays qui ont le mieux réussi en matière de réduction du taux de chômage ont suivi chacun des voies particulières. Quels sont les points communs, par exemple, entre les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Autriche ? Le temps mis pour établir des indicateurs sociaux, pourtant demandés par le Conseil européen depuis plus de deux ans, montre la difficulté (sinon l'impossibilité) de la tâche. Il s'agit également d'une régression intellectuelle de penser qu'on peut résumer des dynamiques sociétales complexes en quelques indicateurs simples.

L'exemple du taux de chômage est à cet égard illustratif. La Commission souhaitait fixer comme objectif la réduction du taux de chômage à 7% et, dans différents Etats membres, les gouvernements ont proposé comme objectif la diminution de moitié du taux de chômage. Reste à savoir quel est le pourcentage de la population dépendant d'autres régimes comme l'invalidité (aux Pays-Bas, environ 800.000 personnes) ou d'assistance (en France plus d'un million de RMIstes), d'une part, et quel est le niveau de la pauvreté (plus de 20 % au Royaume-Uni), d'autre part. De même, quel est le pourcentage de la population travaillant à temps partiel ? L'exemple des Pays-Bas montre qu'un taux d'activité apparemment élevé peut se dégonfler totalement si on le traduit en équivalent temps plein. En fractionnant la réalité sociale et en la limitant à un indicateur unique (le plus médiatique), on risque d'aboutir à des résultats contraires à l'objectif proclamé de départ : maintenir le modèle social européen.

 
Les "bonnes recettes"

Par rapport à cet ensemble de problèmes, une approche plus modeste est celle dite des "bonnes pratiques" qui pourraient être transférées d'un État à l'autre. Le dernier rapport conjoint Ecofin/Affaires sociales et Commission met en évidence onze exemples de "bonnes pratiques". En cela, on en revient à l'esprit de l'article 118 du traité de Rome qui indiquait : "(...) la Commission a pour mission de promouvoir une collaboration étroite entre les Etats membres dans le domaine social, notamment dans les matières relatives à l'emploi, (...)". L'échange d'information était à cette époque prioritaire ce qui signifiait, en réalité, la volonté de ne rien faire dans le domaine social.

Le transfert d'une "bonne pratique" d'un système social à l'autre se révèle à l'usage également extrêmement complexe. La polémique qui a entouré l'imitation du système danois de formation des chômeurs en Belgique en est un bon exemple. Après que le ministre belge de l'emploi ait souligné l'aspect "sanctions", le débat a porté sur les autres spécificités danoises y compris le taux de croissance.

Le cas le plus connu est celui du système d'apprentissage allemand dont experts, syndicats et gouvernements (y compris, jusqu'il y a peu, Bill Clinton) louent l'efficacité notamment en terme de chômage des jeunes (de l'ordre de 10%). Toutefois aucun autre pays n'est parvenu à transférer et intégrer l'apprentissage à l'allemande dans son système d'éducation et de formation national.

Si une translation pure et simple est peu crédible, voire peu efficace, il n'empêche que la confrontation de pratiques nationales avec les exemples étrangers est susceptible d'élargir le champ du débat national et, dans certaines conditions, d'être réappropriée et réinterprétée par les acteurs nationaux.

 
Commission européenne ou OCDE ?

La seconde question concerne l'expertise technique et donc in fine la légitimité d'émettre des recommandations voire d'infliger des sanctions (morales). L'OCDE, qui a également émis des lignes directrices pour l'emploi (Job Study) dispose, par exemple, d'une légitimité technocratique certaine. Elle produit également des avis en fonction d'un corpus idéologique et technique identifiable. Dans ce cadre, quel sera le rôle de la Commission et comment pourra-t-elle exercer un leadership intellectuel ? Doit-elle emprunter cette voie ? Et finalement, en quoi les lignes directrices de la Commission sont-elles (ou seront-elles) différentes de celles de l'OCDE ?

Michel Jadot a mis en exergue, dans la préface du rapport belge sur l'emploi, le problème de la démocratie et de la délibération publique. Si l'OCDE est clairement considérée comme un think tank de la pensée dominante dont l'expertise peut être remise en question, ou du moins encadrée dans un débat politique (les réactions notamment syndicales sont souvent hostiles aux recettes proposées), qu'en est-il au plan européen où il règne un plus grand consensus ? Comme l'écrit Jadot, "(...) Sur le contenu, la convergence des analyses (entre l'OCDE et la Commission) ne fait pas de doutes. Par contre, la forme de l'exercice est, dans le cas de l'Europe, de nature totalement différente. Cette fois, c'est avec l'aval des gouvernements, avec toute leur légitimité démocratique, même si c'est au terme d'une procédure à la majorité qualifiée, que les instances européennes délivreront leurs recommandations. (...)".

Ce qui n'est que facultatif ou indicatif, comme par exemple certains aspects de "lignes directrices", pourrait être considéré ou présenté comme obligatoire. Dès lors, qui décide de mener telle ou telle politique ? S'agit-il du résultat d'un compromis européen ? Ou d'élections et de choix collectifs nationaux ?

L'exemple récent de l'UEM et des critères de Maastricht montre également comment dans de nombreux pays, la classe politique a utilisé l'Europe comme prétexte à une action qui en réalité correspondait à des choix nationaux. La même pratique en matière d'emploi serait dangereuse car la population est plus sensible à la question du chômage qu'à celle des critères de convergence macro-économique -même si le seuil des 3% de déficit est devenu quasi mythique-. Un tel seuil n'existe d'ailleurs pas pour l'emploi !

 
Compétence européenne ou nationale ?

Une autre question est celle de la subsidiarité. Faut-il que les ministres du Conseil Affaires sociales décident ensemble du pourcentage de chômeurs devant recevoir une formation ? Pourquoi, si le problème du chômage est vraiment lié à la question de la formation, les gouvernements ne prennent-ils pas eux-mêmes les décisions ad hoc ? Par ailleurs, une forte ambiguïté demeure sur la signification du terme "employabilité": s'agit-il de la capacité d'insertion, tel que le traduit la Commission, ou de la capacité à travailler, tel que l'interprète le patronat européen (UNICE) ?

Devant l'impossibilité de débloquer des dossiers qui ont un impact direct sur l'emploi au niveau européen (harmonisation fiscale, fiscalité environnementale, taxe CO2, budget communautaire et coordination des politiques économiques), on se rabat sur des politiques de formation, certes importantes, mais qui pourraient être mises en oeuvre sans l'intervention de Bruxelles. Dès lors, en matière d'emploi ne reproduit-on pas la dynamique qui consiste à s'occuper de l'accessoire sans toucher à l'essentiel, c'est-à-dire l'UEM ?

Il faut également souligner qu'à côté des procédures mises en place suite à Amsterdam, une évaluation des politiques d'emploi et des politiques sociales notamment en matière de protection sociale sera effectuée par les ministres des Finances dans le cadre de procédures directement liées à l'Union économique et monétaire. Ceci s'effectuera de deux manières. Premièrement, les grandes orientations de politique économique (GOPE) auront une dimension emploi plus accentuée. La résolution sur la croissance et l'emploi, obtenue par le gouvernement socialiste français à Amsterdam, demande explicitement que les GOPE prêtent plus d'attention entre autres à l'efficacité du marché du travail et des produits, aux systèmes de formation et d'éducation, y compris l'apprentissage, aux mesures d'incitation au travail prévues dans les régimes fiscaux et les régimes d'allocations et à la réduction des coûts non-salariaux.

La lecture de ce document montre plus que des nuances entre l'approche des ministres des Finances et des Affaires sociales. Par exemple, on pouvait lire dans les dernières grandes recommandations pour la Belgique qu' "une attention toute particulière devrait être accordée à l'assainissement des comptes de la sécurité sociale, qui passe par des mécanismes efficaces permettant de mieux contrôler les dépenses de santé, et par la poursuite du système de retraite".

On remarque que la sécurité sociale est visée dans la plupart des recommandations aux Etats membres. Signalons également que la dernière communication de la Commission sur la protection sociale s'interrogeait sur la pertinence d'introduire des mécanismes de marché notamment dans le domaine des soins de santé pour faire baisser les coûts.

Deuxièmement, dans le cadre de l'Euro-X, les ministres des Finances de la zone Euro seront chargés de "la surveillance des politiques structurelles menées par les Etats membres sur les marchés du travail, des produits et des services (...)" Il est ajouté que cela se fera en respectant les traditions nationales, ainsi que les compétences et les responsabilités des partenaires sociaux dans le mécanisme de formation des salaires.

Notons que ceux qui ne lisent que le chapitre social estiment que les négociations salariales ne relèvent pas de compétences européennes et que l'harmonisation en matière de protection et de sécurité sociale est impossible du fait de l'unanimité. La lecture des documents issus ou en rapport avec le Conseil Ecofin montre que ces deux thèmes sont pour eux essentiels et qu'ils sont au centre de leurs mécanismes (moins publicisés) de contrôle, de surveillance et de recommandations.
 
 
Des critères "emploi" ?

La dernière question porte sur la pertinence de l'imitation des procédures de l'UEM. Certes, celles-ci ont permis un rapprochement inattendu des taux d'inflation. Les déficits budgétaires ont également convergé et, à l'exception de la Grèce, sont aujourd'hui inférieurs aux 3%. Mais a-t-on progressé dans la convergence de l'économie réelle ? Rien n'est moins sûr à la lecture du rapport de la Commission sur la cohésion. En effet, si les écarts entre Etats se sont partiellement résorbés, ceux entre régions se sont, par contre, accentués. Par ailleurs, cette convergence sera-t-elle durable ? On peut, à tout le moins, s'interroger à ce sujet.

Les critiques, y compris syndicales, sur la non-pertinence ou du moins la partialité des critères de Maastricht semblent avoir disparu dans le cas de l'emploi. Par exemple, pourquoi avoir choisi 20% comme pourcentage de chômeurs qui devraient recevoir une formation ou une mesure équivalente ? En quoi ce chiffre représente-t-il un seuil significatif ? Et plus généralement, sur quelles études se base-t-on pour affirmer le lien formation-travail en dehors de périodes de croissance comme au Danemark, par exemple ?

N'y a-t-il pas un risque d'essayer, à tout prix, un mimétisme avec des procédures économiques ? La sphère sociale (au sens large) n'a-t-elle pas des déterminants propres et complexes qui ne s'intègrent pas aux équations néoclassiques ? N'accepte-t-on pas trop rapidement la domination intellectuelle des économistes et de leur vocabulaire, ("poverty trap" -piège de la pauvreté-, ou "adverse sélection" -sélection contraire-)? On manque cruellement d'études au niveau européen sur le caractère réel ou fictif de tels phénomènes.

Ces quelques interrogations montrent que la question de l'emploi au plan européen et les nécessaires débats qui lui sont liés ne font que commencer. La dynamique est enclenchée mais il faudra encore l'alimenter de réflexions plus approfondies et l'infléchir pour que l'emploi ne soit pas détaché des déterminants macro-économiques et monétaires.

 

 
Annexe

 
Stratégies coordonnées et lignes directrices selon Amsterdam

Article 109 N

Les États membres et la Communauté s'attachent, conformément au présent titre, à élaborer une stratégie coordonnée pour l'emploi et en particulier à promouvoir une main-d'oeuvre qualifiée, formée et susceptible de s'adapter ainsi que des marchés du travail aptes à réagir rapidement à l'évolution de l'économie (...).

Article 109 Q

1. Le Conseil européen examine, chaque année, la situation de l'emploi dans la Communauté et adopte des conclusions à ce sujet, sur la base d'un rapport annuel conjoint du Conseil et de la Commission.

2. Sur la base des conclusions du Conseil européen, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social, du Comité des régions et du Comité de l'emploi visé à l'article 109 S, élabore chaque année des lignes directrices, dont les États membres tiennent compte dans leurs politiques de l'emploi (...).

3. Chaque État membre transmet au Conseil et à la Commission un rapport annuel sur les principales mesures qu'il a prises pour mettre en oeuvre sa politique de l'emploi, à la lumière des lignes directrices pour l'emploi visées au paragraphe 2

4. Sur la base des rapports visés au paragraphe 3 et après avoir obtenu l'avis du Comité de l'emploi, le Conseil procède annuellement, à la lumière des lignes directrices pour l'emploi, à un examen de la mise en oeuvre des politiques de l'emploi des États membres. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, peut, s'il le juge approprié à la suite de son examen, adresser des recommandations aux États membres

5. Sur la base des résultats de cet examen, le Conseil et la Commission adressent un rapport annuel conjoint au Conseil européen concernant la situation de l'emploi dans la Communauté et la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi.

 
 

* ose.eur@skynet.be. Directeur de l’Observatoire social européen . Le document complet peut être obtenu auprès de la Formation, Education, Culture, rue de la Loi 121 à 1040 Bruxelles. Tél. +322/237 31 11.


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