L’harmonisation de la TVA

 

Claire Lefebvre

 
La Commission a élaboré l’an dernier un projet de réforme de la TVA, qui aboutirait à la mise en place d’un véritable système commun, harmonisé, et cohérent avec le grand marché intérieur. Les biens et services circuleraient toutes taxes comprises dans l’ensemble de l’Union européenne, comme c’est le cas actuellement à l’intérieur des frontières nationales. Ce projet ambitieux et novateur a notamment l’intérêt d’échapper au débat habituel entre taxation selon la destination ou l’origine, en se plaçant clairement dans la perspective d’entreprises véritablement européennes. Mais l’Europe est-elle prête à ajouter au choc de la monnaie unique celui d’une harmonisation de la TVA, sans accord préalable sur ce que pourrait être la fiscalité d’ensemble dans une Union monétaire qui n’a pas de budget fédéral ?

 

UNE REFORME SANS CESSE DIFFEREE

La mise en place du Marché unique européen s’est faite progressivement depuis 1986, avec l’objectif d’aboutir à la création d’un grand marché intérieur dans lequel les biens et les services circuleraient tout à fait librement. De fait, le 1er janvier 1993, l’ensemble des contrôles douaniers aux frontières internes à l’Union européenne ont été supprimés. Mais les frontières fiscales demeurent : aujourd’hui encore, le traitement fiscal des biens et services n’est pas le même selon qu’ils sont vendus sur le marché national ou sur celui d’un autre pays européen. Du point de vue de la TVA, une transaction avec un pays de l’Union ouvre droit aux mêmes avantages qu’une exportation hors de la Communauté. Entre pays européens, les biens et services circulent donc hors taxes, alors qu’ils circulent au contraire toutes taxes comprises à l’intérieur d’un marché national. De fait, le Marché unique européen n’est pas de ce point de vue un véritable marché intérieur, et les entreprises, qui collectent la TVA pour le compte des administrations, se plaignent parfois d’avoir à supporter des coûts administratifs d’autant plus lourds qu’elles opèrent dans plusieurs pays.

Pourtant, l’objectif d’un traitement identique des ventes nationales et des exportations intra-communautaires est affirmé depuis longtemps. Dès 1987, dans la perspective de la suppression des contrôles douaniers, la Commission avait proposé une réforme du système de TVA qui aurait conduit d'une part à taxer les produits non plus sur le lieu de consommation mais sur le lieu d'origine, d'autre part à limiter les écarts de taux entre les pays. L’un des inconvénients du système étant de modifier les recettes fiscales des Etats-membres, la Commission proposait en outre de redistribuer les recettes de TVA par une procédure de compensation complexe. Ces propositions avaient été rejetées, du fait sans doute qu’elles avaient un coût administratif élevé, tant pour les entreprises que pour les administrations.

Faute de véritable réforme, des mesures palliatives relativement modestes - le régime "transitoire"- ont donc été mises en place au 1er janvier 1993, pour permettre de s’assurer de la réalité des exportations malgré la suppression des contrôles aux frontières internes de l’Union européenne. Elles visent essentiellement à maintenir le fonctionnement antérieur, notamment en remplaçant le contrôle aux frontières par la nécessité, pour chaque entreprise souhaitant bénéficier d’une détaxation de ses exportations dans l'Union, de faire une déclaration identifiant l'acheteur étranger par un numéro de TVA dûment enregistré dans l'un des états membres. Les risques de fraude (exportations fictives notamment) sont en principe contenus par ce dispositif de coopération internationale et d’échange d’informations.

Il était convenu cependant que ce système ne serait que transitoire, et que la Commission préparerait à échéance de trois ans des propositions pour passer à un véritable système commun, qui devait satisfaire certaines conditions : avoir des avantages clairs par rapport au système transitoire, réduire le coût administratif à la fois pour les entreprises et les administrations fiscales, ne pas diminuer les recettes des états-membres, ne pas augmenter le risque de fraude et conserver sa neutralité vis-à-vis des entreprises. Le système définitif doit en outre être basé sur la taxation dans le pays d’origine des biens et services, conformément à la sixième directive de TVA.

 

UN PROJET NOVATEUR DE LA COMMISSION

Avec un peu de retard, la Commission européenne a donc élaboré en juillet 1996 un programme de réforme profonde de la TVA dans les Etats membres, visant à établir un régime durable et "définitif", compatible avec les exigences du Marché unique. La proposition de la Commission comporte cinq éléments principaux :

La Commission fait donc là une proposition beaucoup plus ambitieuse et novatrice que celle de 1987, en se plaçant d'emblée dans la perspective d'entreprises communautaires, et non plus nationales, opérant sur un Marché unique concurrentiel. Ce faisant, elle suscite bien sûr de multiples craintes, puisqu’une telle réforme est susceptible de modifier tant les recettes budgétaires des différents pays que la répartition des pouvoirs entre administrations nationales et administrations communautaires, et la localisation des entreprises dans l’espace européen unifié. De fait, aucune décision n’a été prise pour l’instant. Le régime " transitoire ", prévu pour durer trois ans, est en vigueur depuis plus de cinq ans maintenant.

Ce peu d’empressement du Conseil européen à s’attaquer à la réforme du système de TVA s’explique en partie par l’arrivée prochaine de l’euro, qui mobilise en priorité les énergies. La réforme que propose la Commission est en effet une entreprise lourde, qui mobiliserait longtemps les administrations fiscales.

 

POURQUOI METTRE EN PLACE UN SYSTEME COMMUN DE TVA ?

Les objectifs que se donne la Commission sont clairs : continuer à progresser vers l’intégration complète des marchés nationaux en supprimant les frontières fiscales, du moins en ce qui concerne la TVA. Il ne s'agit plus d'articuler entre eux différents systèmes nationaux, mais de permettre l'émergence d'entreprises européennes qui opèrent sur l'ensemble du marché sans se préoccuper des frontières. Comme lors de la mise en place du Marché unique, les bienfaits que la Commission espère obtenir du "système commun de TVA" tiennent essentiellement à la baisse des coûts que permettrait la simplification du système, ainsi qu’à la disparition des entraves aux échanges que constitue l’obligation de satisfaire aux formalités fiscales dans plusieurs pays. Ceci conduit en principe à une meilleure allocation des ressources productives et à une meilleure exploitation des économies d'échelle et est susceptible de renforcer l’efficacité de l’économie européenne dans son ensemble.

Cependant, en contrepartie, un certain nombre de difficultés peuvent apparaître. Tout d’abord, la théorie économique suggère qu’il peut y avoir des inconvénients à faciliter les échanges : une concurrence mal maîtrisée peut aboutir à une polarisation de la spécialisation en Europe susceptible d’accroître la divergence entre régions riches et régions pauvres. Nous ne sous attarderons pas sur cet argument : ce type de phénomène n’est pas spécifique au système commun de TVA, mais concerne l’ensemble des mesures de libéralisation des échanges. En outre, il ne semble pas s’être produit avec la mise en place du marché unique, ou du moins est resté assez limité, la spécialisation se faisant plus selon la qualité que selon les avantages comparatifs habituels.

Plus délicate est la question de l’harmonisation de la TVA : par sa nature même, le système " commun " impose en effet une harmonisation très poussée des systèmes de TVA nationaux. Le débat, ici, n’est pas celui, largement exploré par les théoriciens, de la taxation selon la destination ou selon l’origine. La Commission l’évite en effet, en proposant un système simple : quels que soient les lieux de production et de consommation, le lieu de taxation dépend du choix de chaque entreprise, qui est assujettie dans un seul pays. Certes, ce choix serait probablement contraint au début par la localisation initiale de l’entreprise et par le maintien de frontières juridiques ; mais l’idée est bien d’aboutir à la création d’entreprises européennes, qui pourraient donc légitimement se localiser pour la TVA dans n’importe quel pays. Dès lors les systèmes fiscaux eux-mêmes sont directement mis en concurrence, non seulement sur le taux de TVA, mais aussi, plus généralement, sur les coûts administratifs imposés aux entreprises, qui peuvent être plus moins importants selon l’efficacité des administrations fiscales et leur zèle à faire appliquer la réglementation.

 

CONCURRENCE ET HARMONISATION

La concurrence fiscale peut certes avoir des aspects positifs, dans la mesure où elle empêche les états de devenir des " léviathans " fiscaux, dont le seul objectif est d’accroître leurs recettes fiscales. Mais elle comporte également le risque de conduire à un alignement vers le bas des niveaux de taxes, qui ne permet plus de maintenir les dépenses publiques au niveau optimal. C’est pour éviter ce risque que la Commission prévoit une harmonisation qui va très loin et inclut également le projet d'améliorer non seulement la coopération entre administrations mais aussi le contrôle communautaire.

L'harmonisation de la TVA n'est pas une entreprise facile. Si l’on s’intéresse non plus aux taux officiels de TVA, mais aux taux apparents (recettes de TVA rapportées à la consommation finale), on s’aperçoit que les différences sont très importantes entre les pays : de 8% pour l’Espagne à 19% pour le Danemark. Une harmonisation complète de l'assiette et des taux dans tous les pays de l'Union européenne représente un choc important. La première question qui se pose est évidemment celle du taux final de TVA harmonisée. La Commission adopte sur ce point une position très claire, en se prononçant pour une harmonisation vers le haut, plutôt que vers le bas. Les différentes simulations qui ont pu être faites montrent que quel que soit le taux choisi, l’impact macroéconomique d’une harmonisation brutale est important. Comme un tel choc est par nature asymétrique, certains pays accroissant leurs taxes, d’autres les baissant, la Banque centrale européenne ne pourrait évidemment pas l’atténuer. Ce serait donc à chaque gouvernement national de le gérer au mieux.

Dans la plupart des pays, une harmonisation de la TVA imposerait en outre une réforme fiscale d’ensemble, pour maintenir les recettes fiscales au niveau désiré. Or la concurrence fiscale joue également sur d’autres impôts : c’est le cas pour les impôts sur le capital, c’est le cas aussi pour les charges qui pèsent sur le travail. Il est clair que la mise en place d’un système commun de TVA ne peut être envisagée indépendamment d’une réflexion d’ensemble sur la fiscalité dans l’Union européenne, que la Commission a d’ailleurs déjà entamée. D’un point de vue fiscal, l’Union européenne est une construction originale, mais qui reste bancale : comme dans les fédérations, la concurrence fiscale, ou plus généralement les externalités horizontales, limitent les marges de manœuvre des politiques budgétaires nationales ; mais il n’y a pas en revanche de compensation possible par un budget fédéral.

Dans ce débat, l’arrivée de l’euro est un élément important. C’est en effet un pas supplémentaire d’envergure vers la formation d’un grand marché intérieur européen. Avec la disparition des monnaies nationales, les prix seront plus faciles à comparer et la concurrence va s’accentuer. On en connaît les effets : les progrès du marché unique sont allés de pair dans le passé avec une certaine convergence des niveaux de prix en Europe. Mais l’étanchéité des systèmes de TVA nationaux assurait que la concurrence ne porte que sur les prix hors taxes. La Commission considère que le régime " transitoire " n'a pas les mêmes vertus, et craint que n’apparaissent à la longue des distorsions importantes. Qu’en est-il ?

 

LIMITES ET MERITES DU SYSTEME TRANSITOIRE

Le système transitoire, tel qu’il existe actuellement, reste un système de taxation sur le lieu de consommation. Dans son principe, il a donc l’inconvénient de maintenir les frontières fiscales, ce qui a bien sûr un coût pour les entreprises. La Commission ajoute que sa mise en place s’est accompagnée d’une baisse inexplicable des importations intra-européennes et des recettes de TVA : il favoriserait donc la fraude.

Même si la concurrence s’exerce encore sur les prix hors TVA, puisque le commerce intra-communautaire se fait hors taxes, certains failles ont été introduites dans le dispositif. La plus importante est sans doute que les achats des particuliers ne sont plus soumis à aucune restriction : à l’exception des automobiles, qui restent soumises à la TVA dans le pays de résidence, et à condition de se déplacer lui-même (la vente par correspondance ne relève pas des mêmes règles), le consommateur européen est libre de profiter des écarts de prix ou de taxes entre pays. Cette situation peut évidemment créer à la longue des courants d’achat à l’étranger dans les zones frontalières, créant ainsi une concurrence fiscale. C’est pourquoi une harmonisation minimale a accompagné la mise en place du régime transitoire : le taux standard de TVA ne peut être inférieur à 15%, et la possibilité de taxer à taux réduit est limitée et encadrée.

Cela suffira-t-il à limiter les achats directs des consommateurs à l’étranger ? De ce point de vue, l’expérience américaine est intéressante : le système de taxes sur les ventes au détail en vigueur laisse en effet subsister des différences de taxation entre les différents états qui peuvent atteindre 5 à 6%. Ces écarts apparaissent trop faibles, comparés aux coûts de transport, pour provoquer d’importants déplacements de consommateurs à la recherche des meilleures conditions fiscales. En Europe, des écarts de cet ordre seraient donc probablement supportables, même avec la monnaie unique.

De quel ordre de grandeur sont donc les écarts de taux de TVA en Europe ? Si l’on considère, les seuls taux standard, tous les pays se situent entre 15 et 21%, sauf le Danemark qui se distingue avec 25%. Si le Danemark décidait finalement d’entrer dans la zone euro, il existerait probablement un risque que les consommateurs danois soient tentés par les produits allemands taxés seulement à 15%. Ailleurs en Europe, il faut un examen plus attentif pour déceler des différences importantes : elles apparaissent lorsque s’appliquent des taux réduits dans certains pays et des taux standard dans d’autres. Dans beaucoup de cas, les produits concernés sont des produits alimentaires relativement peu coûteux et d’usage courant, pour lesquels il est peu probable que les consommateurs acceptent de parcourir de longues distances : l’eau minérale et les jus de fruit (faiblement taxés en France), ou les fleurs coupées. Au total, seuls quelques produits semblent susceptibles d’attirer les consommateurs d’autres pays européens : par exemple certains appareils Hi-Fi-vidéo italiens, ou bien l’orfèvrerie néerlandaise qui bénéficient du taux réduit. Les quelques cas particuliers existants ne justifient sans doute pas à elles seules une harmonisation complète des systèmes de TVA, mais plutôt des ajustements ponctuels.

Les défauts du régime transitoire ne sont donc pas tels qu’ils imposent de précipiter la réforme du système du TVA, alors même que l’introduction prochaine de la monnaie unique imposera déjà un choc important, au début des années 2000. Il est clair cependant qu’à plus long terme, l’Union européenne ne peut faire l’économie, sinon d’une coordination des politiques fiscales, du moins d’une réflexion d’ensemble sur l’articulation des différents niveaux de fiscalité, qu’ils soient européens, nationaux ou régionaux. Souhaitons que cette préoccupation ne soit pas absente des différentes réformes fiscales en préparation dans les états-membres.

 

23-03-1998


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