Intégration à géométrie variable et organisation de la politique économique en Europe(*)

Jean Pisani-Ferry(**)


 

A l’approche de l’échéance 1999, les questions que pose l’intégration monétaire se font plus pressantes. Parmi ces questions, celle du fonctionnement d’une zone "euro" restreinte à un noyau revient dans les débats avec une acuité particulière. Cette perspective force en effet à expliciter les conditions requises pour que soit viable la combinaison d’une union monétaire restreinte et d’un marché unique étendu : conditions monétaires, qui tiennent en particulier aux relations avec les monnaies ne faisant pas partie du noyau " euro " ; conditions budgétaires aussi, qui résultent des implications d’une union monétaire pour le policy mix, au niveau national comme à celui du noyau ; conditions économiques plus générales, enfin, qui peuvent toucher aux politiques sociales ou fiscales. Jugé superflu tant que l’union monétaire était un projet pour l’Union dans son ensemble, l’exercice est progressivement apparu indispensable à mesure qu’approchait l’échéance. A la manière d’un voyageur qui, à la veille d’un long périple, sélectionne minutieusement son viatique, les candidats à la monnaie unique ont donc entrepris de faire le tri de ce qu’ils peuvent faire avec les autres, et de ce qu’il leur est indispensable de faire avec quelques uns. Après que le Conseil de Madrid de décembre 1995 eut réaffirmé l’engagement dans la voie de l’union monétaire, c’est à cette question qu’a été largement consacrée l’année 1996, jusqu’à l’accord sur le SME rénové et le " Pacte de stabilité et de croissance " qui est intervenu au Conseil de Dublin de décembre 1996.

On pourrait objecter que la minutie ne s’imposait pas : par delà les incertitudes de court terme, l’union monétaire n’a-t-elle pas vocation à réunir bientôt tous les membres de l’Union ? Il est possible qu’il en aille ainsi, mais nul ne peut aujourd’hui en être certain. En matière monétaire, la volonté ne peut être le seul guide, et des facteurs objectifs existent qui pourraient légitimement inciter certains Etats membres à différer durablement leur participation à la monnaie unique. Une structure industrielle très spécialisée, un commerce extérieur orienté vers le grand large, une incertitude persistante sur le taux de change d’équilibre peuvent être de bons motifs à l’abstention. Qui peut ensuite affirmer avec certitude que tel pays, dont l’enthousiasme pour la monnaie unique ne se dément pas, ne rationalisera pas son dépit s’il n’est pas admis à figurer au rang des premiers élus ? Or le droit à l’opting out a de fait été reconnu à tous, puisque le Conseil européen de Florence (juin 1996) ayant qualifié de facultative la participation au nouveau mécanisme de change (SME2), tout en maintenant que celle-ci sera requise pour entrer dans l’union monétaire. A l’image du Royaume-Uni et de la Suède, qui ont fait connaître leur intention de ne pas participer au SME2, il suffira donc qu’un Etat s’abstienne d’y prendre part pour qu’il ne satisfasse jamais aux critères de convergence.

Ce qui n’est aujourd’hui qu’hypothèse risque fort de devenir bientôt certitude. Demain, l’élargissement viendra accroître la différenciation au sein d’une Communauté dont les membres n’ont cessé de converger les uns vers les autres, mais qu’à une exception près, celle de 1995, ses élargissement successifs ont rendue et rendront de moins en moins homogène (voir le tableau 1). Il ne serait plus raisonnable de faire le pari de la convergence généralisée, et de compter sur le temps pour résoudre les difficultés. Mieux vaut envisager a priori les risques et définir aussi précisément que possible ce qu’implique la monnaie unique. Mieux vaut aussi apporter aux textes les aménagements nécessaires avant que les positions ne se figent et que ne se dessine précisément la ligne de partage entre " élus " et " exclus " de la monnaie unique.

 

Tableau 1: Disparités de revenu par tête au sein de l’UE en %

 

1965

1975

1985

1995

2005

2015

CE6a

10.0

6.8

5.1

2.3

2.5

3.3

CE9

 

16.9

16.1

9.4

8.8

7.7

CE12

 

 

26.2

21.9

21.1

18.1

UE15

 

 

 

19.5

18.8

16.2

UE21b

 

 

 

 

32.1

26.8

UE28c

 

 

 

 

 

42.2

 

Ce tableau donne pour chacune des années la dispersion des revenus par tête au sein de différentes configurations européennes, telle que le mesure le coefficient de variation (écart-type divisé par la moyenne) des PIB par tête, sans pondération par les populations des différents pays.

a. Belgique et Luxembourg regroupés. L’Allemagne unifiée remplace l’Allemagne de l’Ouest à partir de 1995.

b. UE15 plus la République tchèque, la Hongrie la Pologne, la Slovaquie, Chypre et Malte.

c. UE21 plus les trois Pays baltes, l’Albanie, la Bulgarie, la Roumanie et la Slovénie.

Note : les PIB par tête sont évalués aux taux de change de parité de pouvoir d’achat afin de corriger les distorsions monétaires.

Source : Base de données CHELEM du CEPII et BERD, Transition report 1995, pour les données observées. Calculs de l’auteur sur la base de Ph. Cour et H. Delessy, " Une image de l’économie mondiale en 2030 ", La lettre du CEPII n°148, juillet 1996, pour la projection à long terme.

 

Les silences de Maastricht

L’union monétaire à deux vitesses n’est pas née à Dublin. En envisageant explicitement, et pour une durée indéterminée, une union restreinte, en établissant ses institutions et en prévoyant à quelles conditions elle pourra progressivement s’élargir, le traité de Maastricht avait introduit la géométrie variable dans l’architecture communautaire. Mais en matière monétaire comme en matière budgétaire, il a laissé dans l’ombre des questions importantes.

Parce qu’ils faisaient l’hypothèse, commode mais fausse, que le SME des dernières années 80 suffirait à organiser la cohabitation monétaire entre les élus et les exclus de la monnaie unique, les rédacteurs du traité ont, d’abord, été d’un silence étourdissant sur les relations monétaires entre les uns et les autres. Or il est apparu nécessaire d’organiser ces relations, pour deux raisons distinctes mais également importantes. La première tient à l’accompagnement monétaire de la convergence des pays qui souhaiteront participer à la monnaie unique, mais ne pourront prendre part au premier cercle : il ne faudrait pas que, laissés à l’abandon, les recalés fassent l’objet de la suspicion des marchés et que leur rattrapage en soit rendu plus difficile encore. L’Italie, par exemple, a accompli l’essentiel de l’ajustement de ses finances publiques, mais conserve un déficit élevé en raison de la prime de risque que supportait très récemment encore sa dette. Un arrimage au noyau euro lui permettra rapidement de faire passer son déficit en dessous de 3% du PIB, mais a contrario une incertitude sur son destin monétaire, génératrice d’augmentations de la prime de risque, pourrait durablement l’empêcher de remplir le critère de déficit. La seconde raison a trait aux disciplines de change indispensables au bon fonctionnement du marché unique, qui doivent s’imposer à tous, indépendamment de l’attitude de chacun à l’égard de la monnaie unique. Il importe que les pays qui ne voudront participer ni à la monnaie unique, ni même à un SME rénové, souscrivent à des disciplines minimales destinées à préserver le marché unique de tensions excessives. Accompagner la convergence de ceux qui le souhaiteront, gérer la cohabitation au sein du marché unique, telles sont les deux exigences auxquelles devrait répondre la définition des relations monétaires entre les " in " et les " out ".

En matière budgétaire, le traité fixe des disciplines générales, mais prévoit une surveillance plus étroite des politiques budgétaires des Etats participant à la monnaie unique puisque, si la procédure dite de " déficit excessif " de l’article 104c s’applique à tous, seuls seront soumis à d’éventuelles sanctions les membres du noyau euro. Ce fonctionnement à géométrie variable a été renforcé avec le projet de pacte de stabilité proposé par l’Allemagne, et sur lequel les Quinze se sont entendus en décembre 1996, puisque les sanctions pécuniaires prévues en cas de dépassement durable du seuil de 3% s’appliqueront aux seuls membres du noyau euro. En revanche, la coordination des politiques économiques relève de l’article 103, qui s’applique et s’appliquera à tous les membres de l’Union. Bien que destinée à faire contrepoids au pouvoir de la Banque centrale européenne (BCE) et à constituer ainsi l’un des principaux volets du " gouvernement économique " que la France avait voulu introduire dans le traité, la fixation de " grandes orientations de politique économique " risque de revêtir un caractère formel - à vrai dire, c’est déjà le cas - dès lors qu’elle s’appliquera indistinctement à des pays participant à la monnaie unique et à d’autres qui pourront, en matière macro-économique, emprunter des voies différentes de celles de leurs partenaires : imagine-t-on que dans la perspective d’un dialogue avec la BCE sur le policy mix, les ministres des Finances de la France et de l’Allemagne puissent sérieusement fixer leurs orientations budgétaires de concert avec le chancelier de l’Echiquier d’un Royaume-Uni qui aurait renoncé à la monnaie unique et dont la politique monétaire aurait une tout autre orientation ? La coordination budgétaire au sein du noyau euro risque donc, dans la configuration prévue par le traité, d’être handicapée par l’absence d’institutions et de procédures propres aux pays participant à la monnaie unique, d’où la demande française d’un " Conseil de stabilité " limité aux membres du noyau.

Ni en matière monétaire, ni en matière budgétaire, le traité de Maastricht n’est donc allé au bout de la logique de la géométrie variable. C’est afin de prévenir les dysfonctionnements qui pourraient en résulter que l’organisation des politiques économiques et monétaires a fait, depuis le Conseil de Madrid, l’objet des discussions qui se sont conclues à Dublin.

 

Les relations entre " élus " et " exclus "

En matière monétaire, le nouveau SME ne sera pas identique à celui qui a éclaté en 1993. Il ne pouvait pas l’être, pour deux raisons : d’abord, parce que les crises qui l'ont secoué depuis 1992 ont miné sa crédibilité ; ensuite, parce que la symétrie formelle des obligations entre tous les participants au système (qui avait, de fait, dégénéré vers une asymétrie entre l’Allemagne et les autres pays membres) ne sera plus de mise une fois que se sera formé un noyau euro. Le SME2 sera donc explicitement asymétrique, en ce sens que la BCE y tiendra un rôle central et gérera les relations entre l’euro et l’ensemble des monnaies du système, en particulier par ses interventions sur les marchés des changes ; elle pourra aussi prendre l’initiative de demander un réalignement des parités. Il comportera moins d’automaticité, car la BCE ou les autres banques centrales du système pourront suspendre leurs interventions sur les marchés des changes si leur poursuite menace la stabilité des prix. Il sera lui-même à géométrie variable, c’est-à-dire que certains pays opteront pour une plus grande flexibilité des changes que d’autres ; un accord a en effet été trouvé pour considérer que la fixité généralisée des changes, qui avait marqué le SME entre 1987 et 1992, a beaucoup contribué à la crise ultérieure.

La philosophie de ce nouveau système est donc partiellement en rupture avec celle qui avait présidé à la construction du SME, dont les créateurs avaient voulu affirmer le caractère formellement symétrique, et imposer à la Bundesbank une obligation d’intervention inconditionnelle et illimitée. Asymétrie et conditionnalité du soutien sur le marché des changes marqueront au contraire l’affirmation d’un centre, qui pourra dire quelles sont les politiques économiques qui méritent son soutien, et quelles sont celles qui ne méritent que la sanction des marchés. Ainsi la BCE pourra-t-elle prendre l'initiative de demander un réalignement et, si demeure l’obligation de soutien automatique et illimité à l’égard des monnaies faisant l’objet d’attaques spéculatives, elle est assortie d’un " en principe " qui en limite singulièrement la portée. Il semble en fait que la BCE, dont le souci prioritaire sera d’assurer la stabilité au sein du noyau, pourra décider de manière discrétionnaire de soutenir ou de ne pas soutenir une monnaie. S’il est naturel que la banque centrale se préoccupe du respect de l’objectif que lui assigne le traité, cela risque aussi de lui conférer un pouvoir considérable de guidage des politiques économiques des pays membres du SME2, d’en faire une espèce de FMI européen -mais un FMI sans mandat défini, indépendant des gouvernements, et qui n’aurait à rendre de comptes à personne. Un tel état de fait serait susceptible de créer, au regard du traité, un déséquilibre notable entre le Conseil et la Banque centrale, alors même que l’exercice de la conditionnalité devrait naturellement revenir au Conseil, qui seul aura légitimité pour dire si les politiques économiques des pays hors noyau euro méritent d’être appuyées.

Le point le plus difficile ne concerne cependant pas les règles de fonctionnement du système, mais celles qui s’appliqueront aux pays qui n’en feront pas partie. Un bras de fer s’est engagé entre le Royaume-Uni qui, humilié par la crise de 1992, se refuse à entrer dans de nouveaux arrangements, et ses partenaires, qui ont répliqué que la participation au SME rénové était une condition préalable à l’entrée dans l’union monétaire. Par nature, la participation à un système de change ne peut être que volontaire (surtout si ce système comporte des règles conditionnelles), et ceci a été reconnu à Florence. Si le Royaume-Uni persiste dans son refus, et qu’il est prêt à en payer le prix, si la Suède fait le même choix, leurs partenaires seront contraints de l’accepter. Mais quelles seront alors les disciplines de change pour le ou les pays qui choisiront de demeurer en régime de changes flexibles ? Peut-on admettre qu’ils ne se soumettent à aucune règle ? Ce serait prendre un risque sérieux pour le fonctionnement du marché unique, dont on peut légitimement craindre qu’il ne résiste pas à des désajustements de change prononcés.

Ces questions sont décisives pour l’avenir, parce que, au-delà du cas britannique, il s’agit des règles du jeu générales applicables aux membres actuels et futurs de l’Union. Il convient, en effet, de fixer les limites à la liberté de décision monétaire des Etats-membres qui resteront en dehors de l’union monétaire, et d’expliciter leurs responsabilités à l’égard de leur taux de change. Un vieux principe communautaire, applicable jusqu’à l’entrée dans l’union monétaire (article 109m), dit que les politiques de change sont " d’intérêt commun ". L’article 103 fournit les bases juridiques à une surveillance multilatérale des politiques économiques et monétaires, y compris donc en ce qui concerne les taux de change, et dispose que le Conseil peut adresser des recommandations à un Etat dont la politique économique risquerait de " compromettre le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire ", mais il ne prévoit pas de sanctions contre un Etat qui jouerait délibérément un jeu non-coopératif. En outre, la définition même de la discipline de change fait problème. Les pays à monnaie forte sont souvent trop prompts à crier à la dévaluation compétitive, et ceux dont la monnaie se déprécie parfois trop enclins à se plier au jugement des marchés. Pour stabiliser les taux de change, il est généralement proposé que les " exclus " mènent des politiques orientées vers la stabilité des prix, le cas échéant en se fixant des objectifs d’inflation. Il est clair qu’une moindre incertitude sur les politiques macro-économiques contribue à la stabilité des changes, mais on peut douter qu’un engagement à la sagesse y suffise : après sa sortie du SME, l’Italie a enregistré une forte baisse de son inflation en dépit de la dépréciation de la lire. Il est cependant peu probable qu’un accord puisse se faire sur la définition de la discipline de change nécessaire au bon fonctionnement du marché unique et sur les moyens de la faire respecter, et il est à craindre que la question demeure dans le flou, pour reparaître et susciter de nouveaux différends à la prochaine occasion.

 

Géométrie variable et coordination budgétaire

Les exigences de la coordination budgétaire au sein du noyau euro ne doivent pas être dérivées d’un parallélisme abstrait entre les deux volets usuels de la politique macro-économique. Au contraire, le fait que des économies dont les structures resteront disparates et les comportements non-synchronisés se dotent d’une politique monétaire commune peut impliquer une plus grande différenciation des politiques budgétaires. Chacun sait d’expérience que, pour tenir debout avec les pieds liés, mieux vaut avoir les mains libres. De même, il importe que les gouvernements conservent une liberté de manoeuvre budgétaire pour faire face aux chocs asymétriques qui ne manqueront pas de se produire. Mais il est des circonstances dans lesquelles les interdépendances appellent une réponse coordonnée. Il convient donc d’identifier précisément les besoins de coordination au sein du noyau euro.

Comme l’ont confirmé les discussions sur le " pacte de stabilité " proposé par Théo Waigel, ministre des Finances de RFA, l’approche allemande met l’accent sur le respect de la discipline budgétaire. Motivations politiques mises à part - le ministre des Finances allemand a d’évidence cherché à rassurer son opinion, qui redoute de devoir payer l’union monétaire comme elle a payé l’unification allemande -, le souci d’assurer la discipline budgétaire est légitime. En union monétaire, en effet, la dette publique devient un actif risqué, et même si la solidarité financière entre Etats est en principe exclue, la banque centrale pourrait se trouver empêchée de conduire une politique stricte par le souci de ne pas aggraver les difficultés d’un Etat surendetté. Il y a donc un besoin spécifique de surveillance des politiques budgétaires au sein d’une union monétaire, qui ne résulte pas seulement de l’interdépendance par les marchés des biens mais des liens particuliers que crée le fait de partager la même monnaie. C’est une des raisons pour lesquelles les besoins de coordination budgétaire au sein du noyau euro ne peuvent pas se fondre dans un appel général à la coopération et au respect des règles de bonne gestion.

Ceci ne signifie cependant en rien qu’on puisse s’en tenir à une approche prudentielle de la coordination, qui vise en quelque sorte à enserrer les politiques nationales dans un ensemble de normes et de sanctions. Un bon fonctionnement macro-économique de l’union monétaire nécessite la stabilité monétaire, mais aussi que les Etats conservent une souplesse budgétaire suffisante pour pouvoir réagir aux à-coups cycliques et compenser ainsi la perte de l’autonomie monétaire : qu’ils puissent, à court terme, laisser jouer les stabilisateurs automatiques, et le cas échéant mener des actions discrétionnaires. On sait en effet qu’en raison de la rigidité du change, l’union monétaire rendra plus difficile l’ajustement par les prix relatifs, et que contrairement à ce qui passe entre les Etats américains, l’ajustement ne s’opérera pas non plus par la mobilité du travail. On sait aussi qu’au contraire des Etats-Unis, l’union ne disposera pas d’un budget fédéral pour absorber, par des transferts automatiques, une partie significative des chocs sur le revenu des Etats. Il importe donc de ne pas bloquer le fonctionnement du dernier canal d’ajustement disponible, celui qui passe par l’emprunt.

Mais il y a une seconde raison de douter des vertus d’un pacte de stabilité trop rigidement défini : c’est qu’il méconnaît les besoins de coordination budgétaire au sein du noyau monétaire, qui vont largement au-delà du respect de principes de bonne gestion des finances publiques. Supposons en effet que les pays du noyau " euro " se trouvent demain dans la situation que connaissent aujourd’hui les Etats-Unis : un déficit budgétaire modéré, voisin de 2% du PIB, mais cependant générateur de déséquilibre extérieur en raison de la faiblesse de l’épargne privée. Bien que le respect de la norme budgétaire ne soit pas en cause, il faudrait alors conduire une action de réduction des déficits publics pour résorber le déficit extérieur ; mais comme les conséquences monétaires de ce déséquilibre seraient réparties sur l’ensemble des membres de l’union monétaire, aucun Etat ne serait incité à engager une telle politique. L’interdépendance par le solde extérieur propre aux pays du noyau monétaire créera donc, elle aussi, un besoin de coordination de leurs politiques budgétaires.

La question de fond est finalement de savoir s’il peut être répondu aux besoins de coordination par des règles fixes dont le respect serait assuré par un dispositif de sanctions quasi-automatiques, ou s’il est nécessaire de prévoir des procédures permettant la confrontation des points de vue, l’élaboration d’un diagnostic commun, la définition conjointe des mesures à prendre, le suivi de leur mise en oeuvre - bref, les éléments d’un policy mix. Par pessimisme quant à la capacité des gouvernants à prendre des décisions rationnelles, beaucoup en Europe sont enclins à préférer la première solution, et à mettre autant que possible en pilotage automatique la politique budgétaire de l’union monétaire. Même si l’automatisme strict souhaité par l’Allemagne a été rejeté, tel sera probablement l’effet du pacte de stabilité conclu à Dublin : gageons que les gouvernements seront assez vertueux pour éviter les sanctions, mais pas assez pour atteindre l’objectif d’équilibre budgétaire qu’ils se sont assigné à Dublin. En d’autres termes, les déficits publics oscilleront sans doute dans une plage étroite comprise entre 1-1,5% et 2,5-3% du PIB, insuffisante pour que la politique budgétaire puisse véritablement exercer une action sur la conjoncture.

Différentes approches seraient envisageables pour renforcer la coordination au sein du noyau : on pourrait notamment imaginer d’établir une procédure spécifique d’action budgétaire concertée, ou de placer sous double clef une fraction (faible) des dépenses publiques des Etats membres du noyau, qui seraient conjointement gelées ou débloquées en fonction de la situation économique. Ces solutions représenteraient, l'une comme l'autre, un engagement substantiel dans une logique de prise en charge des interdépendances créées par la monnaie unique. La logique institutionnelle va dans le sens contraire puisque, nous l'avons vu, la coordination relève de l’article 103 et donc de l’ensemble des Quinze. En outre, les procédures prévues par cet article sont assez peu précises et singulièrement moins contraignantes que celles relatives aux déficits excessifs. La proposition (initialement faite par l’Allemagne, puis reprise par la France mais combattue par les " exclus " potentiels) de création d’un " conseil de stabilité " permettrait aux participants à la monnaie unique de se retrouver pour traiter des questions qui leur sont propres. En l’absence de statut formel pour un tel conseil, l’idée a été évoquée par la France de s’inspirer du G7 pour organiser la coordination sur une base informelle, mais si elle voit le jour, il est permis de craindre qu’une construction extérieure à l’édifice des traités ne manque d’assise et d’instruments. Le G7 n’a d’ailleurs pas donné beaucoup de preuves d’efficacité en matière de coordination budgétaire. La pente actuelle conduit ainsi à privilégier une approche "prudentielle" de la coordination. 

Quel système de politique économique ?

Désirée par certains, redoutée par d’autres, l’intégration à géométrie variable tend à s’imposer comme une réalité. Nul ne sait bien s’il s’agit d’un épisode ou d’une mutation durable de l’architecture communautaire, mais la perspective et suffisamment précise pour qu’il faille en tirer toutes les conséquences. Prendre cette perspective au sérieux force à réexaminer ce que l’on peut appeler le système de politique économique de l’union monétaire. Salutaire, ce réexamen signale les limites de l’ambition des rédacteurs du traiter de Maastricht, celle de fixer dans les détails les modalités de la décision de politique économique au sein de l’union monétaire : la nécessité de correctifs ou de compléments se fait jour, tant en matière monétaire que budgétaire. Il conduit aussi à délimiter plus précisément les conditions monétaires et budgétaires nécessaires au bon fonctionnement de l'Union européenne, en se plaçant dans l’hypothèse d’une situation prolongée d’intégration monétaire différenciée.

L’examen des décisions prises ou des discussions en cours dans les domaines concernés suggère cependant que l’intégration à géométrie variable tend à déséquilibrer le compromis que traduisait le traité de Maastricht. Parce que sa structure en fera la seule institution communautaire fonctionnant naturellement en géométrie variable, la Banque centrale européenne devrait gagner face au Conseil (et au Parlement) un pouvoir plus grand encore que celui, déjà considérable, que lui confèrent les traités. Gestionnaire de la monnaie unique, mais aussi sans doute des relations monétaires avec les pays participant au nouveau SME, elle risque de trouver face à elle un Conseil empêtré dans le maniement de sa double configuration, et finalement porté par inclination ou par défaut à s’en remettre à des règles fixes plutôt qu'à assumer un rôle actif de politique économique.

L’aspiration française à un " gouvernement ", ou plutôt à un pôle économique européen qui, en l’absence de perspective fédérale, ne pouvait reposer que sur la coordination au sein du Conseil, n’avait trouvé dans le traité de Maastricht qu’une traduction partielle et ambiguë : les textes n’établissaient pas ce " gouvernement ", mais le rendaient possible. Parce que le noyau euro ne comprendra un nombre restreint de membres, qui auront donné la preuve de leur capacité et de leur volonté à construire l’Union économique et monétaire, l’exercice d’une coordination dont la difficulté augmente toujours avec le nombre et la diversité des participants devrait se trouver facilité. Mais les difficultés juridiques et institutionnelles de sa mise en oeuvre dans un contexte d’intégration différenciée, jointes aux réticences qu’elle suscite chez nombre de nos partenaires, risquent de venir à bout de cette ambition. L’équilibre du système européen de politique économique, que Maastricht avait voulu inscrire dans le marbre, se trouverait alors significativement altéré.

Nul ne peut anticiper exactement comment ce système se comportera à l’épreuve de la réalité. L’affaiblissement du pôle économique et l’affirmation du pôle monétaire devraient, en première analyse, conforter la vision allemande de l’union monétaire, aux dépens de celle que la France a voulu porter dans les négociations. Mais la conjonction d’une paralysie budgétaire et d’une toute-puissance de la BCE accroîtrait les responsabilités de la banque centrale, et la contraindrait probablement à assumer un rôle de régulation conjoncturelle plus proche de la philosophie américaine que de la tradition germanique. Ce serait en particulier le cas si, comme le pensent beaucoup d’observateurs, l’économie européenne connaissait à l’avenir des fluctuations cycliques importantes.

Le plus préoccupant n’est cependant pas que soit aujourd’hui privilégiée telle ou telle option d’organisation de la politique économique au sein de l’union monétaire. Celle-ci ne doit évidemment pas être appréciée à l’aune de ce que serait un système rêvé, mais en comparaison de celui qui existe : un ensemble de relations monétaires dont les dysfonctionnements au cours des cinq dernières années ont fait régner l’incertitude en Europe, et probablement coûté plusieurs points de croissance. Par rapport à cet état de fait, l’union monétaire sera sans nul doute un progrès important. Le plus préoccupant est que le mode de décision communautaire conduise à prendre, sur des questions de stratégie ou d’organisation de la politique économique qui devraient faire l’objet de compromis pragmatiques et temporaires, des options durables qu’il sera difficile de réviser, soit parce qu’elles ont été inscrites dans un traité, soit parce qu’elles ont fait l’objet de délicates négociations intergouvernementales. Les réflexions de politique économique des dernières décennies ont souvent mis en avant l’idée que dans l’après-guerre, le domaine de la décision discrétionnaire avait pris une extension excessive, et qu’il convenait de " reconstitutionnaliser " la politique économique. D’où, par exemple, le mouvement quasi-général vers l’indépendance des banques centrales, ou les propositions américaines en faveur d’une amendement constitutionnel sur l’équilibre budgétaire. En Europe, le pendule va sans doute trop loin dans cette direction : le champ du quasi-constitutionnel est à son tour en train de prendre une extension excessive.

18-01-1997


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