Dublin : de la transition vers l'euro à son régime de croisière

Xavier Musca*


Le Conseil Européen de Dublin a été l'occasion pour les chefs d'Etat et de gouvernement de réaffirmer leur attachement aux critères et au calendrier de l'entrée en troisième phase de l'Union Economique et Monétaire. C'est cette confirmation de la marche inéluctable vers l'euro qui, à juste titre, a été surtout relevée par la presse et par les marchés.

Mais l'acquis de Dublin ne se limite pas à ce nouvel engagement politique, aussi essentiel soit-il.

Le processus de transition vers la monnaie unique a été conforté juridiquement.

Le Conseil Européen a également permis de parachever un accord politique sur les règles qui gouverneront le fonctionnement de l'UEM en régime de croisière. Grâce à cet accord, on dispose ainsi d'une première image précise, même si elle est sur certains points encore incomplète, de ce à quoi ressemblera l'Union Economique et Monétaire en régime permanent.

Cet accord politique doit être traduit dans les textes. A cet égard, le Conseil Ecofin informel de Noordwijk des 4 et 5 avril 1997 constitue une étape importante vers la finalisation de ces textes réglementaires, qui seront adoptés à l'occasion du Conseil européen d'Amsterdam.

 

Dublin, ou comment passer à l'euro ?

Depuis Madrid, le scénario de passage à la monnaie unique et le calendrier qui y conduit sont clairement établis. A Dublin, les chefs d'Etat ou de gouvernement ont conforté juridiquement ce scénario, en prenant les décision formelles nécessaires pour mettre en oeuvre ce calendrier et en approuvant le statut juridique de l'euro.

 

La décision prise au titre de l'article 109 J 3 

Réunis au sein du Conseil, les chefs d'Etat ou de gouvernement ont d'abord pris une décision considérée par beaucoup comme purement formelle. Constatant qu'une majorité d'Etats membres ne respectaient pas, à la fin 1996, l'ensemble des critères de convergence, ils ont confirmé que la Communauté n'entrerait pas dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire en 1997. Ils ont également décidé que "la procédure prévue à l'article 109 J paragraphe 4 du traité sera appliquée dès que possible en 1998", confirmant par une décision juridique ce qu'ils avaient affirmé à plusieurs reprises dans leurs conclusions : à l'issue de la procédure de sélection prévue par le traité, qui se déroulera dès que possible en 1998, les chefs d'Etats ou de gouvernement confirmeront la liste des Etats membres de l'Union aptes à adopter l'euro ; celui-ci sera introduit le 1er janvier 1999, date d'entrée de la Communauté européenne en troisième phase qui verra fixés, de manière irrévocable, les taux de change entre l'euro et les monnaies des Etats participant à l'union monétaire. Cette décision n'est donc pas aussi formelle qu'il n'y parait de prime abord, puisqu'elle constitue de fait la première décision juridiquement contraignante confirmant le calendrier arrêté à Madrid.

Le statut juridique de l'euro

L'accord intervenu sur le statut juridique de la monnaie unique a également renforcé la crédibilité du calendrier de Madrid. Deux règlements du Conseil, rendus publics à Dublin, permettront aux opérateurs économiques (banques et entreprises en particulier) de disposer du cadre technique nécessaire à leur propre préparation, en toute sécurité juridique.

Le premier règlement (fondé sur l'article 235 du Traité), affirme le principe de continuité des contrats à l'occasion du passage à l'euro et la continuité entre l'Ecu et l'euro au taux de un pour un dès le 1er janvier 1999. Il pose également des règles de conversion et d'arrondis permettant aux informaticiens et aux comptables de préparer l'adaptation des programmes informatiques. Ce règlement sera adopté à l'unanimité des Etats membres par un prochain Conseil et entrera en vigueur immédiatement après sa publication.

Le second règlement (fondé sur l'article 109 L 4 du Traité) prévoit le remplacement des monnaies nationales par l'euro le 1er janvier 1999. Toutefois, pendant une période de transition qui s'achèvera le 31 décembre 2001, les unités monétaires nationales continueront d'exister comme des subdivisions de l'euro à côté de ''l'unité euro'' et du ''cent''. Les actes juridiques (lois, règlements, contrats...) faisant référence au franc seront exécutés en francs et les actes juridiques faisant référence à l'euro seront exécutés en euro pendant toute cette période sauf si les parties en conviennent autrement. Tous les agents économiques disposeront donc de la liberté d'utiliser l'euro jusqu'au 31 décembre 2001, sans qu'ils y soient pour autant contraints. Le règlement prévoit enfin que les pièces et les billets en euro commenceront à être introduits au plus tard le 1er janvier 2002. Ils circuleront pendant six mois au maximum concurremment avec les pièces et les billets en unités monétaires nationales. Au plus tard le 1er juillet 2002, ces dernières auront totalement disparu. Ce règlement sera adopté à l'unanimité des Etats membres qualifiés dès que la liste en sera connue. Il entrera en vigueur le 1er janvier 1999.

Ce cadre juridique est nécessaire pour conforter la confiance des marchés. Il rend de surcroît possible, dans tous les Etats membres, la préparation concrète du passage à l'euro. L'exemple français est intéressant à cet égard : le Ministre de l'économie et des finances y préside le comité national de l'euro, véritable instance de préparation de líéconomie française au passage à líeuro. Ce comité est un forum de réflexion, de concertation et de coordination afin d'inciter tous les acteurs économiques sur líensemble du territoire national à se préparer à cette échéance. Il réunit 66 membres : élus, entreprises financières, entreprises industrielles, entreprises de services, PME/PMI, artisans et commerçants, secteur agricole, organismes en charge de la protection sociale, syndicats, Banque de France, administrations, associations de consommateurs, díépargnants, organismes consulaires, associations représentatives des catégories sociales les plus fragiles, personnalités qualifiées.

Le comité national de l'euro a d'ores et déjà permis de traiter ou de lancer les travaux sur un certain nombre de points de substance (modalités pratiques du basculement progressif pour les entreprises et les institutions financières, plan de communication à destination du grand public,...).

 

Dublin, ou comment fonctionnera l'euro ?

Le Conseil européen de Dublin n'a pas seulement été l'occasion de traduire dans des textes réglementaires les décisions de Madrid régissant la transition vers la monnaie unique. Il a avant tout permis de finaliser les négociations qui avaient occupé les ministres des finances de l'Union durant une bonne partie de l'année 1996, et qui portaient, non plus sur les modalités de la transition, mais bien sur les règles de fonctionnement de l'union monétaire. Grâce aux accords sur le pacte de stabilité et de croissance et sur le nouveau mécanisme de change, ou "SME-bis", il est possible aujourd'hui de dresser un tableau assez fidèle de ce à quoi ressemblera l'Union européenne lors de la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Celle-ci bénéficiera d'un cadre général de stabilité : stabilité de l'euro grâce à la maîtrise des finances publiques, stabilité des changes en Europe grâce à une SME rénové.

 

Le Pacte de stabilité et de croissance 

Les multiples commentaires qui ont suivi le Conseil européen se sont dans une large mesure concentrés sur une partie certes importante de l'accord de Dublin : les règles de fonctionnement de la procédure des déficits publics excessifs. Cette focalisation n'est pas étonnante : les économies européennes sont encore sous le coup de la récession de 1993 et il est difficile de s'affranchir de ses effets sur les finances publiques. Depuis maintenant trois ou quatre ans, la plupart des Etats membres de l'Union accusent des déficits supérieurs à 3% de leur produit intérieur brut, combinés pour bon nombre d'entre eux à un endettement excessif. Soucieux de respecter les critères de convergence fixés par le traité, mais avant tout convaincus que ce redressement était en lui même nécessaire, les Etats membres ont mis en oeuvre des programmes importants, fondés notamment sur des réformes structurelles et visant à diminuer leurs déficits publics. Le déficit public moyen dans l'Union, qui était de 6% du PIB en 1993 puis de 5,6% en 1994, a atteint 4,4% en 1996 et devrait diminuer plus avant en 1997 et en 1998.

Néanmoins, une fois la troisième phase en régime de croisière, les situations de déficit excessif seront par définition exceptionnelles. Il était primordial de s'accorder sur la façon dont la communauté réagirait pour faire face à de telles situations, mais il était tout aussi important de prévoir les règles de fonctionnement "normal" de la surveillance économique et budgétaire au niveau communautaire. C'est pourquoi le Pacte de stabilité et de croissance est constitué de deux volets complémentaires, l'un assurant la conduite de la surveillance multilatérale au sein de l'Union, l'autre l'organisation de la procédure des déficits publics excessifs.

La procédure de surveillance multilatérale

Le renforcement de la surveillance multilatérale prévue par le traité est un acquis important de l'accord de Dublin. En régime de croisière, le Pacte de stabilité et de croissance s'appliquera à des économies assainies, dont les finances publiques équilibrées leur permettront de faire face aux fluctuations conjoncturelles sans pour autant franchir les limites des déficits excessifs. Il redonnera les marges de manoeuvre qui font actuellement défaut à la politique économique.

La norme de bonne gestion qui vise l'équilibre des finances à moyen terme, est inscrite dans la tradition budgétaire d'un certain nombre d'Etats membres. L'économie française y est par exemple depuis de nombreuses années habituée : entre 1970 et 1991, les déficits publics français ont une seule fois dépassé 3% du PIB, en 1983. La situation de déficit qui prévaut en France aujourd'hui est le résultat de la grave récession de 1993, la plus forte qu'ait connue la France depuis la guerre. Tous les gouvernements de l'Union ont adhéré à cette règle, en s'engageant à viser à moyen terme des finances publiques proches de l'équilibre ou en excédent.

Mais, en troisième phase, la politique économique menée au sein de l'Union ne peut se résumer à l'addition des politiques budgétaires des Etats membres. Déjà aujourd'hui, nous observons combien les économies de l'Union sont étroitement imbriquées, combien il est difficile voire impossible de prévoir sérieusement l'évolution de l'économie française sans avoir au préalable une idée précise de ce qui attend ses principaux partenaires. Le besoin de concertation et d'information mutuelle sur les situations économiques et budgétaires des Etats membres s'accentuera après le 1er janvier 1999. Il est donc nécessaire de renforcer l'information et la surveillance mutuelle, non seulement des situations budgétaires mais plus largement de l'ensemble des politiques économiques.

Au moyen de ''programmes de stabilité'', ou de "programmes de convergence" pour les Etats n'ayant pas encore adopté l'euro, les Etats membres présenteront les objectifs de politique économique et budgétaire à moyen terme qu'ils se seront fixés, ainsi que les hypothèses correspondantes sur l'évolution de l'environnement économique. Ces programmes serviront de base à la surveillance du Conseil destinée notamment à prévenir à l'avance toute dérive significative des comptes publics : le Conseil les examinera, suivra leur mise en oeuvre et pourra éventuellement, par ses recommandations, rappeler à l'ordre les Etats qui s'en éloigneraient significativement.

Naturellement, cette concertation aura le Conseil Ecofin pour cadre. Mais des discussions informelles encore plus approfondies se développeront, à tous les niveaux, entre les Etats membres qui auront adopté l'euro. Ce dialogue privilégié se nouera sans doute sur tous les aspects de la politique économique qui seront d'intérêt commun : politique budgétaire, mais aussi politique de change de la zone et, si le besoin s'en fait sentir, concertation sur les réponses appropriées aux chocs auxquels ils pourraient être amenés à faire face. C'est tout le sens de la proposition française de Conseil de stabilité, qui fait l'objet d'un intérêt croissant au sein de l'Union européenne.

La procédure des déficits excessif

Dans le traité, cette procédure vise à prévoir les réactions graduelles du Conseil, dans le cas où un Etat membre de l'Union accuserait un déficit public excessif qui aurait des conséquences néfastes pour la conduite de la politique monétaire de la zone. Par définition assez peu contraignante avant l'entrée en troisième phase, période durant laquelle les politiques monétaires restent décentralisées, la procédure l'est davantage une fois l'euro introduit : les Etats membres s'engagent alors à éviter les déficits excessifs, et le Conseil peut inciter un Etat membre ne s'étant pas tenu à cet engagement à corriger son déficit ; pour les Etats ayant adopté l'euro, le Conseil peut aller jusqu'à imposer des pénalités financières.

Nul n'est besoin de rappeler autrement qu'en quelques mots le résultat opérationnel de l'accord de Dublin, connu de tous : un Etat membre de la zone euro dont le déficit public aurait excédé 3% du PIB disposera de douze mois pour réagir (soit dix mois entre la notification officielle des chiffres de déficit public pour l'année précédente, en mars, et l'imposition éventuelle de sanctions, en décembre). En cas d'inaction persistante, et après avertissements du Conseil (recommandation, éventuellement rendue publique, puis mise en demeure de prendre les mesures nécessaires), il pourra être soumis à sanctions financières. Ces sanctions (constitution d'un dépôt sans intérêt, transformé en amende au bout de deux ans) comprendront une partie fixe, de 0,2% du PIB et une partie variable fonction de l'écart entre le déficit effectif et la valeur de 3% du PIB, et seront plafonnées à 0,5% du PIB. En outre, les avertissements du Conseil (recommandations, mises en demeure) aideront les marchés financiers à exercer de leur côté une discipline utile sur les Etats en différenciant les primes de risque demandées aux émetteurs publics.

Ces dispositions sont importantes, puisqu'elles permettent de clarifier des règles inscrites dans le traité : la définition préalable du montant des sanctions et du calendrier d'application de la procédure donnent à celle-ci tout son caractère dissuasif, assurant ainsi son efficacité.

 

Le nouveau mécanisme de change

A Dublin, les Chefs d'Etat ou de gouvernement ont également entériné les modalités du nouveau mécanisme de change. Centré sur l'euro, il comprendra une obligation de solidarité entre les participants. Les marges de fluctuation seront suffisamment larges pour déjouer la spéculation, mais en temps normal, les Etats devront s'attacher à assurer la stabilité de leur monnaie autour du cours pivot. La stabilité des changes, qui suppose notamment l'appartenance au mécanisme de change, restera un des critères d'entrée dans l'union monétaire. Ces mécanismes pourront être renforcés au cas par cas, sur une base volontaire, par exemple en instaurant des marges étroites de fluctuation.

La participation au mécanisme de change sera facultative. Cependant, le Conseil surveillera les taux de change de tous les Etats membres, y compris ceux qui ne participeraient pas au SME bis. Les Etats non membres de la zone euro présenteront leur politique économique, dans le cadre de programmes de convergence, afin que le Conseil puisse exercer une surveillance appropriée, conformément à l'article 103 du Traité.

L'ensemble de ces dispositions participeront à la prévention des fluctuations monétaires lors de la troisième phase de l'union économique et monétaire. Le nouveau mécanisme de change et la surveillance multilatérale des politiques économiques permettront notamment d'éviter les désalignements de taux de change réels ou les fluctuations excessives des taux de change nominaux. Elles fourniront ainsi les conditions opérationnelles de mise en oeuvre de l'article 109M du Traité, selon lequel ''chaque Etat membre traite sa politique de change comme un problème d'intérêt commun.'' Elles contribueront à la stabilité économique de l'ensemble de l'Union européenne et permettront la poursuite du développement du marché unique.

De Dublin à Dublin ?

Le Conseil européen de Dublin a d'abord permis de finaliser le scénario qui du début de l'année 1998 au 1er juillet 2002 rythmera la transition vers l'union monétaire. Grâce à l'accord de Dublin, qui permet à tous de s'y préparer à temps, en toute sécurité juridique, cette transition s'opérera sans heurt. Mais il a également permis de compléter les règles de fonctionnement qui caractériseront l'union économique monétaire lors de sa troisième phase, dont la portée s'étendra bien au delà de cette période de transition. La réunion de Dublin restera ainsi comme une étape essentielle de la construction monétaire européenne.

Il est difficile aujourd'hui d'anticiper la date de la prochaine présidence irlandaise, qui dépendra du calendrier de l'élargissement et des résultats de la Conférence intergouvernementale. On peut cependant raisonnablement penser qu'à cet horizon, l'Union économique et monétaire aura atteint son régime de croisière. Nos débats actuels sembleront bien historiques et mystérieux aux participants, tant ceux-ci se seront habitués au fonctionnement de la zone euro.

Lors du Conseil européen qui clôturera cette présidence, il est possible bien que peu souhaitable que les chefs d'Etat soient amenés à commenter une décision récente de leurs ministres des finances transformant tel ou tel dépôt en amende. Il est en revanche certain qu'ils seront amenés à tenir un dialogue sur la situation économique et budgétaire de la zone, à commenter les résultats de la procédure de surveillance que leur auront présentés les ministres des finances, et à en tirer des indications sur les grandes lignes des politiques économiques à mener dans les Etats membres et la Communauté. Les résultats de Dublin ne conduisent pas, comme l'ont dit certains, à enserrer ces politiques dans un corset rigide. Il ne fait que traduire des règles de bon sens : compte tenu des réalités démographiques et de la pression qu'exercent sur les dépenses publiques le coût de la dette, la seule stratégie possible est le retour à moyen terme à une situation proche de l'équilibre. Seule une telle situation nous permettra de réagir aux chocs conjoncturels sans compromettre les ressources des générations futures. Seule la maîtrise de la dette redonnera dans nos budgets les marges de manoeuvre nécessaires à des politiques publiques plus actives et plus efficaces.

Reste à faire vivre la coopération économique entre les Etats membres, et notamment ceux d'entre eux qui auront l'euro comme monnaie. Cette coopération ne doit pas se concevoir comme un dessaisissement des autorités nationales, ni comme une "machine de guerre" contre la Banque centrale européenne : elle constitue le résultat naturel de la prise de conscience d'une interdépendance croissante de nos économies et de notre adhésion commune aux principes de saine gestion des politiques économiques et budgétaires, garants de la stabilité interne et externe de l'Union.

10-04-1997


 

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