Les relations économiques internationales de la Communauté européenne

Jean-Victor Louis*


 Le domaine des relations extérieures de la Communauté ne semble avoir suscité jusqu’ici qu’un intérêt limité de la part de la Conférence intergouvernementale. Trois pages y sont consacrées dans le document de la Présidence irlandaise. La seule proposition concerne l’insertion d’un article 113 A. D’autres questions - simplement mentionnées - devaient faire l’objet de "travaux complémentaires approfondis". On croit savoir que ceux-ci portent sur un nouvel article 113 A, sur les procédures à suivre en cas d’application provisoire de suspension de l’application d’un accord international ainsi que pour l’établissement de la position communautaire dans une instance créée par un tel accord. Un autre thème de discussion serait relatif à une base juridique spécifique à créer pour la conclusion d’accords portant sur plusieurs domaines spécifiques mais qui ne constituent pas des accords d’association.

Il n’y a certes pas lieu de s’étonner que la PESC ait davantage mobilisé l’attention de la Conférence que les relations économiques internationales. La CIG doit avant tout développer l’Union politique et la politique étrangère et de sécurité en est le principal fleuron. L’impérieuse nécessité de réaliser des progrès dans ce domaine est une évidence largement partagée.

Nous voudrions toutefois, dans les quelques pages qui nous sont assignées, rompre une lance en faveur du maintien et du développement des conditions de l’action externe sur le plan économique de la part de la Communauté élargie.

Les motifs d’alarme ne manquent pas à cet égard alors que les défis sont considérables. Nous souhaiterions illustrer notre propos en ce qui concerne tant les domaines actuels de l’action externe de la Communauté que la future projection internationale de l’Union économique et monétaire.

Cette distinction dictera le plan de l’exposé.

I. Les aspects classiques des relations économiques extérieures

La Communauté est encore sous le choc de l’avis 1-94, rendu par la Cour de justice, sur la question de la compétence pour la conclusion des résultats du Cycle de l’Uruguay. La Cour a consacré, dans cet avis, une conception restrictive de la politique commerciale, compétence exclusive de la Communauté. Cette politique s’étend certes aux échanges de marchandises que celles-ci relèvent du traité Euratom, de la CECA (sauf accords spécifiques à ces produits) ou de la politique agricole commune, mais, en ce qui concerne les services, elle ne vise, pour la Cour, que la catégorie des services transfrontaliers, prestés sans déplacement de personnes. La Cour a aussi adopté une conception limitative des compétences implicites en interprétant sa jurisprudence antérieure de façon remarquablement restrictive. La démonstration en a été faite par la doctrine ce qui nous permet de nous limiter à ces affirmations. La compétence pour conclure l’accord général sur le commerce des services (GATS) et l’accord sur les aspects de la propriété intellectuelle liés au commerce (TRIPs) étant dès lors partagée entre la Communauté et les Etats, pèse sur eux une obligation de coopération tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l’exécution des engagements assumés. Pour la Cour, cette obligation découle de l’exigence d’une unité de représentation internationale de la Communauté. Cette coopération étant basée sur le consensus, on peut imaginer que l’exigence relevée par la Cour risque de rester un voeu pieux quel que soit le contenu d’un éventuel code de conduite adopté pour la respecter. On conçoit aisément que l’élargissement ne facilitera pas les choses à cet égard.

En l’absence de consensus des Etats membres, il y aura blocage ou un compromis médiocre ou encore les Etats seront tentés de reprendre leur liberté. S’appliqueraient alors les fortes paroles de la Cour dans son avis n° 1-75 du 11 novembre 1975 à propos de l’arrangement OCDE concernant les dépenses locales : "Admettre une telle compétence équivaudrait ... à reconnaître que les Etats membres peuvent prendre dans les rapports avec les pays tiers, des positions divergentes de celles que la Communauté entend assumer, et reviendrait de ce fait à fausser le jeu institutionnel, à ébranler les rapports de confiance à l’intérieur de la Communauté et à empêcher celle-ci de remplir sa tâche, dans la défense de l’intérêt commun". La négociation et la mise en oeuvre d’un accord, en particulier d’un accord multilatéral, constituent, en effet, un ensemble dont l’on ne peut détacher des "morceaux" communautaires et des "morceaux" nationaux. Il a été souvent souligné - entre autres par la Cour elle-même - que le mécanisme de rétorsion croisée, prévu dans le fonctionnement de l’Uruguay Round suppose nécessairement une telle vision globale.

L’on sait à quelles difficultés conduit le système d’exercice alternatif des compétences entre la Communauté et ses Etats membres consacré par le règlement général de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) à laquelle la Communauté participe. Le respect de l’arrangement concernant la préparation des réunions de la FAO ainsi que les interventions et les votes a déjà donné lieu à un arrêt de la Cour annulant une décision du Conseil "Pêche" violant l’arrangement précité.

Pour éviter d’avoir comme seule planche de salut une coopération au résultat incertain, il est impératif de modifier le traité, en élargissant sans ambiguïtés aux services la compétence exclusive de la Communauté de conclure des accords. Il ne s’agirait pas de cela, semble-t-il, dans les débats actuels de la Conférence. Les idées sont moins ambitieuses puisqu’elles n’incluraient pas purement et simplement les services et les accords en matière de propriété intellectuelle dans le domaine de la politique commerciale. L’article 113 A se juxtaposerait à l’article 113 relatif à la politique commerciale. La disposition reconnaîtrait à la Communauté la compétence exclusive de conclure des accords dans les domaines des services (ne relevant pas de l’article 113), de la propriété intellectuelle et des investissements étrangers directs dans le cadre des organisations internationales multilatérales. Les Etats membres pourraient ainsi continuer à conclure des accords bilatéraux, ce qui est sans doute, nous y reviendrons, l’inconvénient le plus grave de cette disposition pour la défense de l’intérêt commun de la Communauté. Certains souhaiteraient aussi que ces accords n’aient pas effet direct et que tant les Etats membres que la Communauté conservent leurs compétences internes respectives dans les domaines visés, sans porter évidemment atteinte au caractère obligatoire des accords conclus.

Il appartiendrait, certes, à la Cour de dégager, le cas échéant, la portée des restrictions introduites dans la proposition, en particulier celle relative à l’effet direct, si elles figuraient dans le texte définitif.

Toutefois, la Conférence s’honorerait en ne retenant pas l’incongruité que représente l’exclusion de l’effet direct.

La limitation de la portée de la disposition aux accords multilatéraux serait encore moins admissible. Elle témoignerait d’une méconnaissance profonde de la nature des liens communautaires de la part même d’Etats membres affichant pourtant une politique favorable aux progrès de l’Union européenne. Elle recèlerait le grave danger de voir les Etats - et en particulier, les plus grands d’entre eux -, abuser de la faculté de conclure des accords avec des pays tiers, au grand dam de l’intérêt commun et en définitive, de leur intérêt propre.

Il y a, on le sait, des incertitudes quant à l’interprétation que la Cour entend désormais donner à sa doctrine dite de l’AETR. Faut-il une "harmonisation complète" préalable sur le plan interne dans le domaine considéré comme semble l’exiger l’avis 1-94 ou peut-on se contenter de ce que la convention envisagée "relève d’un domaine déjà couvert en grande partie par des règles communautaires, pour que la compétence communautaire de conclure un accord soit considérée comme exclusive ?

Ce sont précisément ces incertitudes qui rendent plus nécessaire encore l’insertion dans le traité d’attributions expresses à la Communauté de compétence non équivoques.

Des réserves doivent être aussi émises à propos du maintien de la nécessité de l’unanimité (à 20 ou à 25) au Conseil pour la conclusion des accords d’association, et des accords dits de coopération, pour lesquels une nouvelle base juridique spécifique est proposée. Au moins, aurait on pu ne pas prévoir l’exigence d’unanimité pour les accords de coopération.

Nous voudrions aussi rompre une lance en faveur du Parlement européen. Sauf si les accords commerciaux (et de l’éventuel article 113 A) rentrent dans les catégories visées à l’article 228, paragraphe 3 (c.à.d. les accords qui créent un cadre institutionnel spécifique, les accords ayant des implications budgétaires notables et les accords impliquant une modification d’un acte adopté selon la procédure de co-décision) et requièrent alors l’avis conforme du Parlement européen, ils ne sont même pas soumis à l’avis simple de celui-ci.

Nous trouvons cela regrettable et nous ne comprenons pas pourquoi une procédure simplifiée d’assentiment tacite, telle que la connaît, par exemple, la Constitution néerlandaise, ne pourrait pas être introduite.

II. La projection externe de l’Union économique et monétaire

Deux dispositions couvrent la matière des relations extérieures de l’UEM : l’article 109 du traité CE et l’article 6 des statuts du SEBC et de la BCE.

L’article 109 concerne notamment, en ses paragraphes 1 à 3, la conclusion d’accords en matière de taux de change et les orientations générales qu’à défaut d’accord, le Conseil peut formuler selon la procédure indiquée, en ce qui concerne la politique de taux de change.

Ce qui nous intéresse davantage ici, ce sont les paragraphes 4 et 5 de ce même article, qu’il convient de citer intégralement :

"4.Sous réserve du paragraphe 1, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation de la BCE, statuant à la majorité qualifiée, décide de la position qu’occupe la Communauté au niveau international en ce qui concerne des questions qui revêtent un intérêt particulier pour l’Union économique et monétaire et, statuant à l’unanimité, décide de sa représentation, dans le respect de la répartition des compétences prévue aux articles 103 et 105.

5.Sans préjudice des compétences et des accords communautaires dans le domaine de l’Union économique et monétaire, les Etats membres peuvent négocier dans les instances internationales et conclure des accords internationaux".

L’article 6 des statuts du SEBC et de la BCE se lit comme suit :

"1.Dans le domaine de la coopération internationale concernant les missions confiées au SEBC, la BCE décide la manière dont le SEBC est représenté.

2. La BCE et, sous réserve de son accord, les banques centrales nationales sont habilitées à participer aux institutions monétaires internationales.

3. Les articles 6.1 et 6.2 s’appliquent sans préjudice de l’article 109, paragraphe 4 du traité."

 

Il y a lieu de noter qu’en vertu de l’article 109 K 4 et 5, les dispositions de l’article 109 ne s’appliquent pas aux Etats membres avec dérogation.

On le sait : le traité réalise un transfert de la souveraineté des Etats membres en faveur de la Communauté par l’instauration d’une monnaie unique, d’une politique monétaire et d’une politique de change uniques (art. 3 A, paragraphe 2).

En revanche, les politiques économiques restent de la responsabilité des Etats membres mais elles doivent faire l’objet d’une "coopération étroite" (art. 3 A, paragraphe 1er). Le volet "Union économique" de l’UEM se caractérise par l’adoption d’orientations générales de politique économique, la surveillance multilatérale et la discipline budgétaire (art. 102 A à 104 C).

C’est cette différence de situation qu’a voulu prendre en compte la finale du paragraphe 4 précité, de l’article 109.

La Communauté se trouve confrontée devant le problème de ses relations avec le FMI, l’OCDE et les groupes à géométrie variable (G 5, G 7, G 10) qui forment la structure de la coopération en matière économique et monétaire.

Il faut sans retard s’interroger sur les exigences du droit communautaire à cet égard et sur la façon dont le contexte international peut les rencontrer.

Vu du point de vue communautaire, il n’est pas douteux que l’existence d’une compétence communautaire exclusive en matière monétaire doit entraîner l’incapacité pour les Etats membres d’intervenir dans ce domaine et la substitution de la Communauté à ses Etats membres dans les enceintes internationales responsables de ces questions.

Deux données pourraient cependant contrarier la réalisation complète et en tout cas, immédiate de l’objectif de substitution.

D’abord, il faut citer l’asymétrie mentionnée entre le volet monétaire et le volet économique de l’Union. Dans le second, les Etats restent, en principe, compétents. Cela peut justifier leur participation, aux côtés de la Communauté (BCE ou institution politique) au sein de l’OCDE ou des groupes, par ex.. Comme nous le verrons, il n’y a pas lieu de faire la même réserve, quoi qu’on en pense, pour ce qui concerne les matières relevant du FMI.

Ensuite, il y a la situation des Etats bénéficiant d’une dérogation ou se prévalant, le cas échéant, d’une exemption (Royaume-Uni, Danemark). Il y a un véritable problème - politique et juridique - à organiser la substitution de la Communauté à ses Etats membres si seule une partie de ces Etats participent à l’Union monétaire.

Dans cette hypothèse, restent l’obligation de position commune que prévoit l’article 109, paragraphe 4 et celle de porte-parole unique des Etats de l’Union monétaire, qui découle du caractère exclusif de la compétence communautaire en la matière.

Comment appliquer ce schéma au Fonds monétaire international ? Pour mieux cerner le problème, il convient de faire un bref rappel préalable des compétences du FMI et de son système institutionnel. Ensuite, il importe de caractériser le phénomène de l’UEM au regard de l’avenir du Fonds et enfin, il s’agira de conclure par quelques observations.

Le FMI est un organisme dont la mission est triple : elle est celle de gérant d’un code de conduite en matière monétaire, de responsable de mécanismes de surveillance et de pourvoyeur d’assistance financière. C’est une institution fondamentalement monétaire, dont les attributions en matière économique ne sont que l’accessoire de la mission fondamentale qui est aux termes de l’article I des Statuts, de fournir "un mécanisme de consultation et de collaboration en ce qui concerne les problèmes monétaires internationaux". L’accent est mis actuellement sur la mise en oeuvre du mécanisme de surveillance, plutôt que sur le rôle d’assistance financière en cas de difficultés de balances de paiements, même si les Etats membres de l’Union européenne ne sont pas les débiteurs habituels du Fonds, auquel recourent plutôt les pays en voie de développement. Bien que des vues différentes soient possibles, il semble naturel que, dans un régime d’union monétaire, seule la zone concernée et non pas ses membres fassent désormais appel aux ressources du Fonds. La question mérite examen comme y a invité le ministre Maystadt dans son discours cité ci-après. Sur le plan institutionnel, on le sait, il y a lieu de noter que, selon les Statuts actuels, seuls des Etats peuvent être membres du Fonds, que la participation se fonde sur le versement d’une quote part conditionnant le droit de vote et l’étendue du droit au soutien financier et, que cette participation s’organise, sauf pour les Etats les plus importants, au sein de constituantes aux compositions les plus diverses. Parmi les vingt-quatre administrateurs du Fonds, huit sont aujourd’hui ressortissants de l’Union européenne, dont trois nommés et cinq élus par une constituante.

La création de l’UEM constitue face à ce système, une nouveauté sans précédent, "le développement monétaire le plus important et le plus prometteur dans la période post Bretton-Woods" selon les paroles de M. Camdessus citées par le ministre Maystadt dans son discours de Washington du 17 mars dernier. Le rôle de la Communauté dans le commerce mondial, l’importance des quotes parts des Etats considérés, la participation de deux ou trois monnaies - appelées à disparaître - de ces Etats dans le panier du DTS, l’irréversibilité voulue du transfert de souveraineté et, last but not least, l’insertion de l’Union monétaire dans un projet politique, tous ces traits ne se retrouvent ensemble dans aucune autre union monétaire existante. Ils obligent à considérer l’UEM comme un phénomène spécifique et de la plus grande importance pour l’avenir de la coopération monétaire internationale et du Fonds en particulier.

Quelles orientations peut-on dégager pour la réflexion nécessairement prioritaire à entreprendre ?

Sans avoir de prétention à l’exhaustivité, nous souhaitons mettre l’accent sur les points suivants qui nous paraissent essentiels.

Il importe de souligner l’objectif, à la fois final et nécessaire, du point de vue du droit communautaire, à savoir la participation, à titre exclusif, de la Communauté au FMI, compte tenu du caractère temporaire du statut de dérogation à l’UEM octroyé à certains Etats membres et de la nécessité pour les Etats avec exemption de choisir, à moyen terme, entre leur participation à l’UEM et leur maintien au sein de l’Union européenne. La représentation des territoires dépendants par leur métropole est une difficulté mineure à laquelle une solution ad hoc pourrait être trouvée.

Le fait que les Etats membres participants conservent des responsabilités substantielles en matière économique ne justifie pas leur participation au FMI mais requiert des arrangements institutionnels particuliers pour que l’examen global de l’Union comporte des "chapitres" nationaux avec la participation de l’Etat en cause.

La BCE doit tout naturellement participer aux délibérations du FMI sur les sujets de sa compétence. Cette participation est le reflet des responsabilités exclusives qui lui reviennent. Les modalités de la représentation de la BCE sont décidées en vertu de l’article 6 précité des Statuts du SEBC.

On sait que les administrateurs du FMI ne représentent pas l’Etat qui les a nommés ou les Etats de leur constituante au Conseil d’administration du Fonds. Ils ont une loyauté double : à l’égard de l’institution et à l’égard de leur Etat ou de leur constituante. Ce régime spécifique ne peut faire écarter le droit pour l’Union européenne de participer sur un plan d’égalité avec les autres composantes du futur système monétaire international, à la vie et aux décisions du Fonds. Quelle que soit la coordination réalisée entre les administrateurs européens, leur diversité même est un obstacle à la cohésion de l’Union monétaire.

Composition du DTS, système des constituantes, quotes-parts, recours aux ressources du Fonds, tous ces éléments doivent faire l’objet d’une réflexion en raison de la création de l’Union monétaire.

Cela ne se fera pas en un jour. Toutefois, certaines décisions doivent être acquises dès le départ de l’Union monétaire. D’autres peuvent donner lieu à une réflexion à plus long terme, compte tenu des adhésions successives à l’Union monétaire. Si et tant que la participation de la Communauté ne peut être assurée - celle-ci nécessitant une révision des Statuts - l’article 109 paragraphe 4 relatif à l’adoption de positions communes doit être le guide des réflexions et des formules pragmatiques doivent être envisagées.

Conclusion

Nous voudrions reprendre, à propos du premier volet de notre brève contribution concernant les relations économiques non monétaires, la conclusion de l’article déjà cité du professeur Maunu :

"... la révision du système institutionnel et matériel des relations économiques extérieures de la Communauté dans le contexte de la CIG 1996 devrait viser à un niveau amélioré d’unité vis-à-vis de l’extérieur ("an improved level of external unity")."

L’auteur souligne que le résultat de la négociation dépendra beaucoup de la confiance des Etats membres dans la Commission pour la défense des intérêts communs. Cette confiance est apparemment limitée. Au lieu d’accroître la responsabilité politique de l’Exécutif vis-à-vis du Conseil européen et du Parlement européen et l’efficacité de son fonctionnement, la tendance naturelle des Etats est plutôt de le subordonner au Conseil, en particulier à l’occasion de la définition de la position à adopter au sein d’organes crées par des accords internationaux. Les Etats membres feignent d’oublier que le Conseil - à quinze, vingt ou vingt-cinq - ne peut pas prétendre aux fonctions d’exécutif de la Communauté et que toute tentative de mettre la Commission sous tutelle, tout en soulignant paradoxalement l’importance de son rôle, va à l’encontre de leurs propres intérêts face à leurs partenaires mondiaux.

En ce qui concerne le versant externe de l’Union monétaire, nous serons à ce stade plus brefs encore. L’imagination et la vigilance s’imposent si l’on veut que la Communauté bénéficie de tous les avantages de la monnaie unique sur le plan international. Les enjeux de la réflexion urgente et approfondie à mener sont considérables. 

03-04-1997


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