Les systèmes de paiement dans le passage à la monnaie unique; le système TARGET

Jean-Michel Godeffroy*


Dans les économies modernes, la mission des banques centrales consiste essentiellement à préserver la valeur de la monnaie, et à en faciliter la circulation.

En Mars 1995, dans le cadre des travaux préparatoires à l'Union Monétaire, le Conseil de l'IME a adopté un rapport concernant le projet TARGET. L'objectif de TARGET est de créer des liens techniques permettant à chaque banque centrale de l'Union Européenne de créditer les comptes de règlement qu'elle tient pour les banques de son pays, en contrepartie de débits irrévocables effectués quelques instants plus tôt dans une autre banque centrale. TARGET sera donc un mécanisme de paiement qui permettra aux systèmes à règlement brut en temps réel qui existent dans chaque pays de l'Union, ou qui vont exister prochainement, d'échanger directement des paiements trans-frontières en euros.


1. POURQUOI TARGET EST NÉCESSAIRE

TARGET est une réponse au défi posé par la monnaie unique dans deux domaines qui sont particulièrement sensibles pour l'IME et les banques centrales: la politique monétaire et les risques systémiques.

1.1 La politique monétaire unique et les systèmes de paiement

Les systèmes de paiement sont aujourd'hui très cloisonnés. Dans chaque pays, les systèmes de paiement ne traitent que la monnaie nationale entre les banques installées dans le pays. Les banques échangent leurs surplus de liquidités, liés à leur activité de crédit, ou à leur activité dans le domaine des paiements, sur un marché monétaire national, et la banque centrale met en oeuvre sa politique monétaire principalement en agissant sur l'offre et la demande qui s'exercent sur ce marché monétaire national.

Seule l'utilisation des comptes de correspondants permet d'éviter le complet cloisonnement des systèmes de paiement.

La monnaie unique va faire éclater les cloisons monétaires qui existent aujourd'hui en Europe. Comme prévu dans le traité, on aura alors une monnaie unique, une banque centrale unique et une politique monétaire unique, ces trois éléments étant indissociables. Par suite, il devra aussi exister un marché monétaire unique, tout aussi indissociable, sur lequel le Système Européen de Banque Centrale (SEBC) interviendra dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique monétaire, et sur lequel les banques échangeront leur liquidité en monnaie banque centrale. Sans ce marché monétaire unique, la monnaie de banque centrale ne pourait pas être transferée d'une banque centrale membre du SEBC à une autre et, par suite, les arbitrages de taux d'intérêt ne pourraient pas se faire facilement entre les différents pays participant à l'Union Monétaire; dans ces conditions, il n'existerait pas de véritable politique monétaire unique.

L'IME et les banques centrales de l'Union Européenne considérent que les systèmes de paiement, tels qui existent aujourd'hui, ne permettront pas de décloisonner les marchés monétaires. TARGET réprondra à ce besoin en permettant aux paiements de gros montants de circuler rapidement, à bon marché et en toute sécurité entre les pays membres de l'Union Monétaire.

1.2 La réduction du risque systémique

La création de TARGET s'inscrit également parmi les politiques de réduction des risques systémiques dans les systèmes de paiement menées depuis plusieurs années par les banques centrales.

Le Comité des Gouverneurs des banques centrales avait déjà publié en 1993 un rapport important sur "Les caractéristiques minimales communes aux systèmes de paiement nationaux". Bien entendu, l'IME a fait siennes les conclusions de ce rapport. Il y était dit en particulier que des systèmes à règlement brut en temps réel (qui sont les plus sûrs) devaient être installés dans chacun des pays de l'Union qui en étaient dépourvus et que la plus grande quantité possible de paiements de gros montants devait être traitées par ces systèmes.

Jusqu'en 1995 moins de 5 % de la valeur des paiements échangés dans l'Union transitait par des systèmes à règlement brut en temps réel. Il est donc apparu nécessaire d'accroître ce chiffre substantiel-lement afin de limiter les risques de défaillance en fin de journée propres aux systèmes à règlement net. Dans les systèmes basés sur la compensation, les paiements sont effectués en cours de journée mais restent en attente de règlement, celui-ci n'intervenant que quelques heures plus tard. En cours de journée, d'autres paiement sont faits sur la base de paiements annoncés mais non réglés. En fin de journée, si certains paiements ne peuvent pas être réglés, l'ensemble des paiements échangés risque de devoir être revoqués et, par suite, l'ensemble du système financier national (ou même international) peut se retrouver bloqué.

C'est pourquoi les banques centrales ont indiqué aux opérateurs des systèmes de paiement que les systèmes de compensation devaient impérativement suivre certaines règles minimales detaillées dans un rapport connu sous le nom de "Rapport Lamfalussy". Mais il est clair que les systèmes à règlement brut en temps réel, qui évitent la compensation sont plus sûrs et ont donc la préférence des banques centrales.


2. LES PRINCIPES SUR LESQUELS TARGET EST FONDÉ

Le projet TARGET s'est voulu respectueux de trois principes essentiels: le marché, la décentralisation et l'approche minimale.

2.1 Le marché

L'économie de marché est le cadre dans lequel l'Union Monétaire sera mise en oeuvre. Dans ce contexte, les situations de monopole doivent être évitées, de même que l'intervention excessive des pouvoirs publics au sein desquels nous pouvons ranger les banques centrales.

Quelques remarques peuvent être faites pour illustrer comment ce principe a été pris en compte. Tout d'abord, le système TARGET n'aura pas vocation à traiter les paiements de faible valeur, qui représentent plus de 99 % du total des paiements effectués aujourd'hui dans l'Union Européenne.

De plus, TARGET ne sera pas en situation de monopole. D'autres mécanismes permettront de régler les paiements de gros montants. Seules les opérations directement liées à la mise en oeuvre de la politique monétaire, dans lesquelles le SEBC interviendra comme donneur d'ordre ou comme bénéficiaire du paiement, devront transiter par les systèmes à règlement brut.

Rien n'empêchera certaines banques de continuer à utiliser les comptes de leur correspondants. Le "correspondent banking" continuera d'exister comme il existe encore, à des degrés divers, à l'intérieur de chacun des pays européens. Le système de Clearing de l'Ecu, continuera vraisemblablement à exister également, traitant l'euro au lieu de l'écu. Il n'est pas impossible que d'autres systèmes trans-nationaux soient également créés, ou que certains systèmes aujourd'hui nationaux acquièrent une dimension trans-frontières en s'ouvrant aux banques non installées dans le pays (c'est ce que l'IME appelle "remote access" ou "accès à distance" dans ses rapports).

C'est donc, dans une très large mesure, le marché qui décidera de la répartition des paiements entre les principaux circuits. Il n'est pas inutile de noter cependant qu'il existe aujourd'hui plus de 25 systèmes de règlement dans l'Union Européenne qui traitent exclusivement ou en partie des paiements de gros montants. Aux Etats-Unis, il n'y en a que deux.

2.2 La décentralisation

TARGET sera un système très décentralisé, qui dépendra essentiellement des infrastructures basées dans chacun des pays. De plus, les comptes des banques seront tenus dans les banques centrales nationales et non à la Banque Centrale Européenne. Par suite, le futur système européen à règlement brut en temps réel aura des similitudes avec des systèmes tels que EIL ZV en Allemagne ou Fedwire aux Etats-Unis.

En fait, TARGET sera encore plus décentralisé que les systèmes allemand et américain dans la mesure où il sera basé sur des systèmes nationaux très différents qui garderont encore longtemps les caractéristiques propres aux pays dans lesquels ils se sont développés.

2.3 L'approche minimale

Dans une certaine mesure, l'approche minimale complète la décentralisation. Elle vise à créer aussi peu d'infrastructures communes que possible et à n'harmoniser que ce qui est absolument indispensable pour que le système fonctionne efficacement et harmonieusement. Cette approche est la conséquence directe du Traité qui prévoit que l'Union monétaire prendra corps en 1999. Le temps disponible pour préparer ce nouveau système est si court que toute autre approche est irréaliste. C'est pourquoi TARGET se concentre sur l'essentiel: le flux des paiements, et laisse dans l'ombre, peut-être provisoirement, certaines fonctions qui pourraient être considérées comme utiles par les banques: par exemple, la consolidation des soldes que certaines banques pourront entretenir avec plusieurs banques centrales.

Au delà des contraintes du calendrier, l'approche minimale est aussi celle qui minimisera les coûts pour tous les participants, et aussi celle qui affectera le moins le fonctionnement des systèmes nationaux. Dans ce contexte, l'IME n'envisage pas de modifier le rôle du secteur privé dans la gestion des systèmes nationaux, qui est également très variable selon les pays. En revanche, une certaine harmonisation sera recherchée lorsqu'elle sera essentielle pour permettre au système de fonctionner efficacement et harmonieusement. Dans ce contexte, une harmonisation des heures d'ouverture des systèmes sera peut-être nécessaire, de même qu'une certaine égalisation des conditions dans lesquelles sera fournie aux banques la liquidité en cours de journée.


La création de TARGET était une condition nécessaire à la mise en oeuvre d'une politique monétaire unique. Mais TARGET permettra aussi d'offrir aux banques utilisatrices des services de paiement transfrontières nouveaux dans des conditions très souples; en effet tout participant à un système à reglement brut national aura automatiquement accès à TARGET sans avoir à modifier l'environnement technique dans lequel il opère.

05-06-1996


* Chef du Service des Systèmes de Paiement, Institut Monétaire Européen.


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