Quelques questions sur un thème d'actualité : Comment assurer un régime stable de coopération économique dans l'UEM ?

Philippine Stévin


1. Pourquoi ce thème est-il (A nouveau) à l'ordre du jour ?

L'ampleur du débat après que M. Waigel ait proposé son « pacte de stabilité pour l'Europe » est révélatrice des enjeux. L'échéance de l'entrée en Union monétaire est en effet fixée depuis le sommet de Madrid de décembre 1995 et tout le monde est conscient qu'elle est désormais à portée de main. On sait aussi que pas un bouton de guêtre ne manquera au Système européen de banques centrales (SEBC) lors de son entrée en fonction - l'IME et les banques centrales nationales s'y emploient très activement - alors que, par contraste, le volet économique de l'UEM semble encore dans les limbes. Le Traité prévoit bien pour la troisième étape diverses dispositions, notamment dans ses articles 103 et 104. Il n'en reste pas moins assez flou quant aux modalités précises d'une coordination des politiques écono-miques ou même des règles susceptibles de garantir la discipline budgétaire. Ces imprécisions sont sans doute pour partie à l'origine des propositions du Gouvernement allemand, légitimement soucieux d'offrir à une opinion publique réticente des gages sérieux de stabilité.

De fait, le processus d'intégration économique et monétaire pré-UEM a un caractère dyslexique, les questions économiques et budgétaires étant surtout considérées dans l'optique du renforcement de la convergence au cours de la deuxième étape, alors que l'intégration monétaire - particulièrement depuis l'élargissement des marges de fluctuation du SME - ne semble relever que de la troisième étape.


2. En quoi l'UEM européenne est-elle un modèle original d'intégration?

Il n'y a jamais eu dans l'histoire et il n'existe pas aujourd'hui d'exemple d'une Union dans laquelle la politique monétaire soit, au moins pour ce qui relève de sa définition, complètement centralisée, alors que les prérogatives économiques et budgétaires (avec d'autres composantes moins importantes des politiques économiques, comme les politiques de revenu, de transport, etc...) demeurent pour l'essentiel nationales.

Concrètement et d'un point de vue institutionnel, le SEBC n'aura pas dans l'UEM un interlocuteur unique (ou majeur, comme dans une union fédérale) mais plusieurs interlocuteurs souverains, conservant une large autonomie budgétaire et disposant de ce fait des principaux leviers macro-économiques.

Ainsi, en l'absence d'un véritable budget fédéral (qui représentera, au début de l'UEM, à peine plus de 1,2 % du PIB de l'UE, contre plus de 30 % dans n'importe quelle Union monétaire existante), les fonctions de stabilisation et de régulation macro-économique resteront entièrement à la charge des États.

Il n'est pas utile de revenir ici sur les raisons complexes d'un tel choix, qui s'impose sans aucune ambiguïté. Cependant, pour être viable, une telle configuration implique que les États-membres de l'Union s'accordent très clairement à la fois sur des règles « prudentielles » - et notamment sur des normes de discipline budgétaire - mais aussi sur un dispositif à même d'assurer un minimum de cohérence des politiques économiques nationales et de ces dernières avec la politique monétaire unique, sous l'égide de ce que certains négociateurs de la CIG-UEM de 1991 avaient baptisée (un peu pompeusement) « Gouvernement économique » et qui devrait en fait se limiter à une instance dérivée de l'actuel Conseil Ecofin.


3. Le Traité doit-il être complété par un pacte intergouvernemental ?

A priori, ce n'est pas nécessaire et il vaudrait mieux l'éviter, ne serait-ce que pour ne pas distordre l'équilibre des institutions communautaires. Le Traité définit un cadre général de coopération économique qui peut être précisé dans ses différents aspects. Il en va ainsi de l'article 103, qui contient les bases juridiques de l'adoption par le Conseil européen de « grandes orientations de politique économique » pour l'Union et de l'exercice d'une « surveillance multilatérale » de l'évolution économique des États ; ou de l'article 104c, qui définit la procédure destinée à éviter les « déficits excessifs » susceptibles de déboucher sur des sanctions ; ou même de l'article 103a qui prévoit un dispositif « d'assistance financière communautaire » qui pourrait jouer dans certaines conditions un rôle d'amortisseur de choc en complément de l'action propre de l'État concerné, etc...

Dès lors, on voit mal ce qui peut empêcher les États-membres de préciser le contenu de ce cadre général de coopération économique, de la même façon que les banques centrales nationales et l'IME, sans indications précises du Traité, préparent techniqu-ement et dans le moindre détail les instruments et les procédures de la future politique monétaire unique.

Deux remarques encore sur ce point :

Il semble d'abord qu'un nouveau Traité, ou un addendum au Traité de Maastricht soit effectivement indispensable dans l'éventualité d'une modification profonde des dispositions existantes : il en irait ainsi de l'imposition de sanctions automatiques, en cas de non-respect des règles de discipline budgétaire, par exemple, ou de la création d'une nouvelle instance à qui l'on souhaiterait confier des pouvoirs économiques uniquement dans la zone de l'Union monétaire.

En revanche, rien ne semble s'opposer à un éventuel durcissement des sanctions, pour autant qu'elles restent de nature discrétionnaire, ou encore à la création d'un Conseil informel des responsables économiques de l'Union monétaire, pour autant que cette nouvelle instance n'ait pas à gérer des fonds communautaires et respecte le caractère communau-taire (i.e. à quinze, sauf exceptions, cf. infra) des procédures de coopération économiques prévues dans le Traité.


4. La discipline budgétaire est-elle une condition nécessaire au bon fonctionnement de l'UEM ?

Oui, mais on pourrait dire que cette discipline, c'est-à-dire en définitive le respect de quelques règles de bonne gestion, est nécessaire de toute façon, avec ou sans l'UEM. Tout le monde sait qu'au-delà d'un certain seuil d'endettement public, que l'on peut situer autour de 60 % du PIB (référence retenue à Maastricht), un Gouvernement ne peut conserver des marges de manoeuvre budgétaires à long terme qu'à la condition d'une croissance très forte, et donc très probablement inflationniste, du PIB nominal.

Cette préoccupation de stabilité est cependant encore plus aiguë dans une Union monétaire, essentiellement pour trois raisons.

- Primo, le surendettement d'un État (au-delà de ses effets directs sur la demande et l'activité et indirects sur le taux d'intérêt et le taux de change de la zone, qui interfèrent naturellement avec les grands équilibres macro-économiques) peut susciter une forte instabilité financière pénalisant l'ensemble des économies de l'Union via l'émergence d'une prime de risque sur les taux d'intérêt et pouvant à l'extrême réduire les marges de manoeuvre de la politique monétaire unique du SEBC et donc sa crédibilité.

- Deuzio, les États troqueront dans l'UEM une contrainte d'équilibre instantané des marchés de change contre une contrainte de solvabilité intertemporelle à plus long terme. On voit que les craintes d'un relâchement des efforts d'assainis-sement des finances publiques après le franchissement de « l'examen de passage » de 1999 ne sont pas dénuées de fondement.

- Tertio, l'expérience suggère qu'en dépit d'un financement désormais complètement banalisé des dettes publiques, les marchés les discriminent très imparfaitement. En d'autres termes, les primes de risque sur les dettes publiques s'expliquent aujourd'hui pour l'essentiel par les anticipations de change et non par les qualités intrinsèques des débiteurs.

L'entrée en UEM conduira ainsi à un nivellement des taux à long terme, pénalisant (un peu) les États les plus vertueux et bénéficiant (beaucoup) aux autres. Ajoutons à cela que la règle dite de non-renflouement prévue dans le Traité est jugée peu crédible par les marchés.


5. La discipline budgétaire est-elle pour autant une condition suffisante?

Non, et c'est pourquoi le débat actuel sur la proposition allemande du « pacte de stabilité » apparaît

un peu biaisé et réducteur. En effet, on ne peut focaliser le dispositif de coopération économique, destiné à assurer un fonctionnement équilibré de l'UEM, sur les seules normes de déficit et de dette et sur les seules procédures disciplinaires, même si elles sont parfaitement justifiées ; pas davantage, pourrait-on dire, qu'on ne peut conduire une politique monétaire uniquement à l'aide de ratios prudentiels imposés aux banques ou de garde-fous imposés aux marchés de capitaux.

La nécessité d'une gestion des finances publiques garante de stabilité n'est contesté par personne. Mais au-delà de cette coordination passive, il faudra aussi développer une coordination active qui donne un sens aux « orientations communes des politiques économiques » évoquées par le Traité et permette de nouer un dialogue équilibré sur le « policy-mix », c'est-à-dire le dosage des politiques budgétaires nationales et de la politique monétaire unique. Imaginons en effet que, tout en respectant la norme de 3 % du PIB fixée par le Traité pour le ratio de déficit public, les États de l'Union mènent des politiques budgétaires très divergentes en utilisant toutes leurs « marges » théoriques.

Dans cette hypothèse, l'orientation commune des politiques économiques mais aussi le policy-mix communautaire seraient indéterminés et le SEBC serait confronté à un dilemme difficilement soluble, consistant à fixer ses taux d'intérêt à un niveau soit trop élevé dans les États à politique budgétaire restrictive, soit trop bas dans les États conduisant des politiques expansives. Notons qu'une telle politique serait aussi très peu « lisible » par les marchés, qui ne manqueraient pas de la sanctionner. Il apparaît ainsi que, même du point de vue de l'efficacité et de la crédibilité de la politique monétaire unique, une orientation commune des politiques budgétaires s'impose.


6. Comment assurer une stabilité durable dans l'UEM ?

L'enjeu essentiel n'est pas de convaincre, coûte que coûte, telle ou telle fraction de l'opinion publique du bien fondé de l'UEM, en exhibant un dispositif excessivement rigide et incomplet susceptible d'exploser au premier choc touchant les pays de l'Union monétaire, mais de mettre en place un régime de coopération économique équilibré et viable à long terme.

Ne perdons pas de vue les deux caractéristiques originales de l'UEM européenne : l'absence d'un véritable budget central ou fédéral assurant les fonctions d'amortisseur de choc et de pilotage macroéconomique, comme c'est le cas dans les unions monétaires existantes ; la nature « asymétrique » du policy-mix, seule la politique monétaire étant fédérale alors que les politiques budgétaires demeurent pour l'essentiel autonomes.

Quelles implications peut-on en tirer ?

18-03-1996


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