Le passage à la monnaie unique :
un défi pour les administrations publiques de l'Union Européenne

Pierre Duquesne (*)


La prise de conscience par les administrations publiques européennes des changements considérables qu'entraînera pour elles l'introduction de la monnaie unique et du rôle déterminant qu'elles ont à jouer pour faciliter cette transition sans précédent est récente. Elle date, dans certains pays, du printemps 1995 (et notamment de la parution du livre vert de la Commission, premier document officiel à évoquer publiquement le sujet), et pour l'essentiel, de la création à l'automne d'un groupe de travail du Comité monétaire "sur l'adaptation des administrations publiques à l'utilisation de la monnaie unique" lequel a permis un premier échange de réflexions et d'expériences.

Ces travaux ont conduit le Conseil européen de Madrid dans la définition du "scénario de référence pour le passage à la monnaie unique" à conclure que :

"les nouveaux titres négociables de la dette publique seront émis en euro à partir du 1er janvier 1999 par les Etats membres participants [...]".

- "[...] l'utilisation généralisée de l'euro pour les opérations du secteur public interviendra au plus tard au moment où les billets et pièces européens seront pleinement introduits. Le calendrier sera fixé par la législation communautaire et pourrait laisser une certaine marge de liberté aux Etats membres."

"les autorités publiques sont invitées à mettre en route les mesures nécessaires pour adapter leur administration à l'euro".

Ces conclusions ont conduit depuis trois mois les administrations publiques des pays membres à engager un processus de réflexion et d'organisation interne de façon à transférer la totalité de leurs opérations en monnaies nationales vers l'euro dans un délai de l'ordre de six ans, lequel ne paraît pas excessif. Il apparaît déjà que, au-delà des missions régaliennes des administrations publiques, leur poids économique et financier sera crucial pour assurer le succès de l'introduction de l'euro.


1 - LES MISSIONS REGALIENNES DES ADMINISTRATION PUBLIQUES LES CONDUISENT A UN IMPORTANT TRAVAIL DE PREPARATION INTERNE QUI VIENT DE DEBUTER ET S'ACHEVERA AVEC LA MISE EN CIRCULATION DES PIECES ET BILLETS EN EURO.

1 - Même si les administrations publiques peuvent et doivent se préparer à opérer quelques opéra-tions en euro dès 1999, l'essentiel de leur bascule-ment se réalisera avec l'introduction des espèces.

a - La modification des textes législatifs et réglementaires faisant référence aux monnaies nationales paraît relever d'un travail d'inventaire. Elle peut s'avérer néanmoins complexe : il ne s'agit pas seulement de remplacer le nom de la monnaie nationale par euro mais il faut aussi modifier les montants (minimaux ou maximaux) en monnaie nationale qui perdront de leur signification ; d'autre part ce travail ne concerne pas seulement les administrations nationales mais également les institutions communautaires et les administrations locales ; enfin il est lié au statut juridique qui sera donné à l'euro pendant la période transitoire (1999 - 2002).

b - Le basculement de la fiscalité s'opérera avec l'introduction de la monnaie divisionnaire et fiduciaire. La nature des différents impôts ne justifie pas par ailleurs que soient établies des distinctions en ce qui concerne la date de ce basculement. En revanche une distinction pourrait être faite entre les différentes catégories d'agents concernés, notamment entre les entreprises et les ménages : il n'est pas totalement exclu que de grandes entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés ou à la TVA souhaitent en effet pouvoir acquitter ces impôts en euro plus tôt que les particuliers redevables de l'impôt sur les revenus. Même si les administrations publiques peuvent, pour des raisons d'ordre pratique, ne pas souhaiter encourager ce type de paiement, elles devront sans doute se préparer à les accepter pendant la période transitoire.

Mais il semble peu probable qu'elles soient prêtes à accepter la confection des déclarations d'impôts en monnaie unique ce qui exigerait pour les entreprises la tenue d'une comptabilité en euro, et pour les particuliers, la réception, de la part des intermédiaires financiers et de leurs employeurs, de justificatifs en euro. L'une et l'autre n'interviendront qu'au moment de l'introduction des espèces.

c - Le basculement de la comptabilité publique en euro n'interviendrait également selon toute probabilité qu'au moment de l'introduction des pièces et des billets. Il est exclu que soient tenues deux comptabilités distinctes non articulées (l'une en euro, l'autre en monnaie nationale) en raison des coûts de gestion et des complications techniques. A l'inverse la comptabilité publique devrait pouvoir dès 1999 enregistrer des paiements et des recettes en euro, même si le volume de ces opérations sera certainement limité : il en sera notamment ainsi de la souscription, du remboursement, et du paiement des intérêts de la dette publique négociable en euro (cf. plus bas). Diverses solutions comptables pourraient permettre de faire face à ces contraintes, notamment la proposition française de tenir une comptabilité "maîtresse" en monnaie nationale et une comptabilité "miroir" en euro.

Un délicat problème technique, qui n'est pas spécifique à la comptabilité publique mais prend une importance toute particulière pour celle-ci en raison des montants en jeu, réside dans les règles d'arrondis, qui devraient être définies dans les prochains mois.

d - Le basculement du budget des Etats membres n'interviendra pas avant l'introduction des espèces. Néanmoins certains Etats membres ont, pour des raisons pédagogiques, annoncé leur intention de présenter leur budget à la fois dans leur monnaie nationale et en monnaie unique dès 1999.

e - L'introduction des pièces et des billets en euro sera donc le facteur déclenchant de l'essentiel des opérations de basculement des administrations publiques et constitue également l'expression achevée des prérogatives régaliennes des Etats et des banques centrales. La gamme des pièces et des billets a été définie à l'Ecofin informel de Versailles en avril 1995.

Diverses questions techniques (matériaux des pièces notamment) ou politiques (importance du signe distinctif national que devrait comporter l'une des deux faces) restent à régler, mais les travaux sont à ce point avancés que l'Institut Monétaire Européen (IME) a pu lancer récemment un concours pour le dessin des billets et que les administrations nationales des monnaies et médailles s'apprêtent à le faire pour les pièces. Compte tenu des délais de production estimés (de l'ordre de 3 à 4 ans) il est indispensable que ces travaux préparatoires soient rapidement terminés afin que la production puisse démarrer au début de 1998 dès le choix des pays qualifiés pour l'entrée en troisième phase de l'UEM en 1999.

2 - Si le travail préparatoire a été pour le moment analytique et segmenté, il devrait assez vite devenir opérationnel et relativement coordonné.

L'organisation pratique du travail préparatoire au basculement n'est pas encore déterminée précisément dans la plupart des Etats membres.

a - Lors de la table ronde sur l'euro organisée par la Commission du 22 au 24 janvier dernier les conclusions suggéraient que soit créée dans chaque Etat membre une structure nationale de pilotage (associant les acteurs concernés : administrations, banque centrale, opérateurs privés, consommateurs...), que soit adopté dans chaque administration un plan de basculement et que soit mise en oeuvre une coopération européenne approfondie en matière d'information. Si certains Etats membres ont établi une structure interministérielle (qui peut inclure les échelons locaux de l'administration) et si d'autres ont entamé une concertation approfondie avec les intermédiaires financiers ou avec les usagers, aucun d'entre eux n'a à ce jour regroupé dans une structure unique l'ensemble des acteurs concernés par l'introduction de l'euro.

b - Le travail de sensibilisation et de préparation a concerné pour l'essentiel jusqu'à présent les administrations financières. Il commence dans quelques pays à toucher non seulement l'ensemble des administrations nationales, mais aussi les admini-strations locales, les diverses collectivités et organismes publics et notamment les organismes de sécurité sociale. Le travail actuel est un travail de recensement (des textes législatifs réglementaires, des procédures, des applications informatiques, des documents administratifs et brochures, des actions de sensibilisation et d'information des personnels et des usagers) et de fixation des délais et des coûts.

Dans la mesure où les Etats membres évaluent à trois ou quatre ans en moyenne le temps nécessaire à la préparation du basculement, ce travail d'analyse doit nécessairement être achevé rapidement. Dans la plupart des Etats les investissements et les adaptations de structures requis n'interviendront qu'après le choix des pays qualifiés pour la troisième phase : cela n'interdit pas toutefois aux Etats qui le souhaitent de mettre en oeuvre plus tôt les investissements et les structures nécessaires. L'adaptation des programmes informatiques (qui doivent affronter également le changement de millénaire...) devra sans nul doute commencer avant 1999, et pour certains d'entre eux dès maintenant.

c - Il semble acquis que dans chaque Etat membre le basculement concernera en même temps les divers niveaux d'administrations publiques, lesquelles ont souvent recours à des règles de gestion et de comptabilité similaires, sinon identiques (toutefois des échelons administratifs intermédiaires qui ne sont pas en contact direct avec le public pourraient basculer relativement plus tôt). En revanche la question de savoir s'il convient de coordonner, au niveau communautaire, le basculement des administrations publiques des Etats entrés en troisième phase reste posée. Les conclusions du sommet de Madrid poussent à une certaine forme de coordination (on imagine notamment qu'elle pourrait être profitable dans des secteurs spécifiques caractérisés par de fortes interfaces entre Etats membres tels que la sécurité sociale, les douanes ou la TVA), mais à l'inverse le respect du principe de subsidiarité conduira naturellement à l'autonomie des actions nationales.


2 - LE POIDS ECONOMIQUE ET FINANCIER DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LEUR CONFERE UN ROLE STRATEGIQUE DANS LE BASCULEMENT A L'EURO, QUI CONDI-TIONNE POUR UNE GRANDE PART LE SUCCES DE L'OPERATION.

1 - L'émission des nouveaux titres de dette publique négociable en euro à partir du 1er janvier 1999 constitue un élément décisif du basculement des administrations publiques.

a - L'émission en euro par les Etats participants à la troisième phase de leur dette négociable dès le 1er janvier 1999, qui témoigne de la croyance par ces Etats en l'irréversibilité du processus, a surtout des conséquences fortes sur le fonctionnement des marchés de capitaux :

- le marché des taux longs en euro comportera plusieurs émetteurs souverains de référence qui seront distingués par des primes, mesurant à la fois le risque de crédit attaché au pays et la liquidité des marchés nationaux : même si la politique d'émission restera définie nationalement, elle ne pourra pas ne pas tenir compte de cette classification naturelle ; la "compétition" entre émetteurs souverains pour attirer les investisseurs tant nationaux que ceux des pays tiers en sera naturellement renforcée ;

- l'émission par les Etats d'obligations en euro aura sans doute des conséquences sur les politiques d'émission des autres grands emprunteurs ;

- même si les politiques d'émission sont indépendantes de la politique monétaire, l'émission d'instruments courts de dettes en euro ne pourra que faciliter la conduite de la politique monétaire en monnaie unique par le Système européen de banques centrales, qui pourra utiliser ces titres comme collatéraux.

Ainsi les administrations publiques commenceront à traiter des opérations d'un volume significatif en euro dès le 1er janvier 1999. Symétriquement le souci qui a prévalu à Madrid de ne pas contraindre les ménages avant l'apparition des pièces et des billets a conduit à ne retenir que la dette publique négociable, c'est à dire pour l'essentiel celle qui n'est pas détenue par les particuliers.

b - Les conclusions du sommet de Madrid laissent en revanche ouverte la question du traitement du stock de dette publique ancienne. Chaque Etat membre demeurera donc libre de déterminer le calendrier de conversion de son propre stock de dette : dans certains cas la pression des marchés (et notamment le désir de liquidité) ou les techniques d'émission (notamment celle de l'assimilation) conduiront à une conversion rapide du stock de dette existant (la France a d'ores et déjà annoncé qu'elle y procéderait dès le 1er janvier 1999) ; dans d'autres cas la conversion immédiate serait susceptible d'entraîner des difficultés économiques ou administratives spécifiques. Il semble acquis néanmoins que cette conversion ne distinguera pas les titres de dette négociable selon qu'ils sont ou non dématérialisés ou selon leurs porteurs.

2 - Par les rapports étroits qu'elles entretiennent avec le grand public les administrations détiennent les clés de l'acceptabilité de la monnaie unique.

Si l'acceptation de l'euro par l'opinion publique de certains pays sera tributaire de la confiance qu'inspire la politique de stabilité monétaire et budgétaire des Etats membres participants à la troisième phase, la transition harmonieuse des monnaies nationales à la monnaie unique sera également liée à de multiples aspects pratiques que maîtrisent les administrations.

a - La question de la conversion de la monnaie nationale vers l'euro et du double affichage des prix ne se posera par nature qu'au moment de l'introduction des espèces. Mais elle est liée à la détermination des taux de conversion entre les diverses monnaies nationales (qui devra être opérée au plus tard au début de 1999), aux règles d'arrondis qui devront éviter de pousser à une hausse des prix et enfin à la surveillance du double affichage, toutes tâches incombant aux administrations.

b - L'acceptabilité de l'euro passe naturellement par l'acceptabilité des espèces qui le représenteront. Les travaux fort avancés des experts doivent déboucher rapidement sur une communication à l'égard du grand public que peut favoriser le lancement, par l'IME et par les administrations des monnaies des divers pays, des concours sur le dessin et le graphisme des billets et des pièces. Le choix du nom de la subdivision de l'euro dans un avenir rapproché sera également utile.

c - Les administrations publiques jouent également un rôle central dans leurs fonctions redistributives, que ce soit par les impôts ou surtout par la sécurité sociale. La question des impôts indirects est étroitement liée à celle de l'affichage des prix en euro. Pour les impôts directs l'année charnière où les impôts seront perçus en euro alors que les éléments déclaratifs auront été établis en monnaie nationale sera la plus délicate. Tout comme pour l'imposition des particuliers, le basculement de la sécurité sociale n'interviendra qu'avec l'introduction des billets et des pièces : en effet les prestations sociales sont souvent servies en espèces à de nombreux ménages et concernent un grand nombre d'opérations de faible montant unitaire. Quel que soit le mode de gestion de la sécurité sociale des Etats membres, la préparation des personnels de ces organismes et la définition préalable des nouvelles règles les régissant sera nécessaire assez rapidement.

d - D'une manière générale les administrations non financières n'ont pour le moment qu'une faible idée de l'ampleur du changement qu'induira l'introduction de l'euro. En dehors des administrations sociales celles en charge de l'éducation faciliteront naturellement l'utilisation de l'euro par une population certes moins rétives en apparence à la monnaie unique que la population plus âgée, mais qui a un rôle moteur à jouer.

e - Toutes ces actions devront s'appuyer sur un plan de communication global à divers titres. Il doit être élaboré dès maintenant, notamment à partir d'un suivi régulier de l'opinion publique, et couvrir l'en-semble de la période s'étendant jusqu'à l'introduction des espèces. Il doit viser tous les publics. Même s'il ne peut être que national il doit en être en cohérence avec la communication des autres Etats membres et de l'Union. Il doit être évolutif. Le rôle des admini-strations centrales comporte trois volets : informer le grand public sur l'ensemble du processus, sur la manière dont les administrations vont mettre en oeuvre le basculement (en matière fiscale, de sécurité sociale, de double étiquetage des prix...) et informer les administrations locales et celles qui sont plus directement en contact avec le public.


La tâche incombant aux administrations publiques est donc exigeante. A l'inverse les expériences réussies de réforme monétaire (telle que la décimalisation des livres britannique et irlandaise) montrent que si le processus de transformation est géré dans la durée et en étroite concertation avec l'ensemble des opérateurs économiques et sociaux, le changement peut s'opérer sans traumatisme. Les six ans qui nous séparent de l'introduction des pièces et billets en euro constituent une période raisonnable pour le préparer. Les expériences de divers pays montrent que cela est possible. Mais ce défi coïncide pour la plupart des administrations publiques avec une profonde modernisation de leurs rôles et leurs méthodes de travail.

23-03-1996

(*) Sous-directeur des Affaires multilatérales Direction du Trésor - Ministère de l'économie et des finances, 139 rue de Bercy 75012 Paris. Président du groupe de travail du Comité monétaire "sur l'adaptation des administrations publiques à l'utilisation de la monnaie unique" (août-novembre 1995). Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que leur auteur.

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