Du Livre vert de la Commission au Conseil européen de Madrid :
genèse du scénario d'introduction de l'euro

Christophe Bourdillon (*)


En décembre 1995, le Conseil européen de Madrid a formellement arrêté le scénario de référence pour le passage à la monnaie unique. Il a ainsi franchi une étape très importante dans le processus d'Union économique et monétaire (UEM) qui avait débuté en avril 1994, avec la décision de la Commission d'instaurer un groupe d'experts chargé de réfléchir aux modalités techniques d'introduction de la future monnaie européenne. L'entrée en fonction en janvier 1995 d'une nouvelle Commission déterminée à réaliser politiquement l'UEM et les travaux du "Groupe Maas" (du nom de Cees Maas, ancien président du Comité Monétaire, qui a accepté au printemps 1994 d'animer le groupe d'experts indépendants créé sur ces questions par la Commission) ont puissamment contribué à l'établissement d'un scénario de référence. Après l'adoption du Livre vert par la Commission en mai 1995, le Conseil européen de Cannes en juin a donné mandat au Conseil Ecofin d'arrêter un scénario unique avec les institutions concernées d'ici la fin de l'année en cours. Le Comité Monétaire a été le catalyseur de cette réflexion collective qui a conduit au succès de Madrid.

Désormais, la voie est donc libre pour engager sans délai les préparatifs de toute nature indispensables pour assurer le respect du calendrier convenu dans le Traité de Maastricht. Le scénario de référence, partie intégrante des conclusions finales du sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union, s'appuie très largement sur les travaux préparatoires de la Commission et de l'Institut Monétaire Européen (IME) initiés les mois précédents. Le scénario retenu suit en effet dans ses grandes lignes le Livre vert adopté par la Commission européenne. Il apparaît utile d'établir un comparatif entre le scénario de l'IME, les conclusions de Madrid et le Livre vert qui témoignent d'une réelle parenté dans la démarche.


I. LES PREPARATIFS TECHNIQUES : DU LIVRE VERT AU PROJET DE L'IME

En novembre 1995, l'Institut Monétaire européen a présenté son projet de scénario de passage à la monnaie unique après consultation des banques centrales intéressées de l'Union Européenne. Ce document d'une grande technicité montre de fortes convergences au niveau des principes avec la réflexion développée dans le Livre vert de la Commission, en particulier :

- une séquence d'introduction en trois étapes essentielles se déroulant sur une période maximale de 4 ans et 6 mois;

- la nécessité de formaliser avant l'entrée en Phase 3 un cadre juridique clair d'utilisation de la monnaie unique, laquelle constituera la seule monnaie au sens économique et légal, sous diverses appellations, dès la fixation irréversible des taux de conversion;

- la mise en oeuvre par le Système Européen de Banques Centrales (SEBC) d'une politique monétaire et de change en monnaie unique dès le début de la Phase 3;

- l'intérêt d'émission des nouvelles dettes publiques en monnaie unique en début de Phase 3 pour faciliter la bonne exécution de la politique monétaire dans un marché des capitaux efficient (liquidité);

- le respect de la liberté d'adaptation des opérateurs au sein d'un cadre juridique sécurisant les situations légales ou contractuelles et en identifiant quelques dates butoirs clefs délimitant clairement les périodes de basculement;

- le rôle majeur des autorités publiques communautaires et nationales pour piloter harmo-nieusement le passage à la monnaie unique dans un sens coordonné avec le respect du principe de subsidiarité et des mécanismes de marché.

Toutefois, ce document, plus ramassé que le Livre vert, présente, sous certains aspects, des nuances :

- l'appellation Ecu disparaît, de même que celle d'union monétaire au profit du concept de "single currency area".

- les quelques éléments implicites d'une masse critique sont nettement tempérés : ainsi les nouvelles émissions de dette publique en monnaie unique sont simplement recommandées pour faciliter la conduite de la politique monétaire unique. Il faut toutefois remarquer que le projet IME mentionne que les Etats membres qui le désirent auront toute latitude pour émettre leur nouvelle dette publique en monnaie unique. La conversion du stock de dette existant n'est plus une priorité absolue;

- les questions juridiques (statut légal de la monnaie unique durant l'étape transitoire, continuité des contrats), ne sont pas abordée en détail;

- le rôle des administrations publiques n'est pas considéré comme moteur, puisque leur basculement n'est prévu qu'avec l'introduction des pièces et billets (c'est-à-dire en 2002);

- la question de la compression des délais n'est pas abordée. La seule innovation en ce domaine réside dans un plaidoyer technique sur une durée de six mois pour l'introduction complète des pièces et billets;

Le scénario présenté par l'IME a indiscutablement constitué une contribution importante aux travaux engagés par le Comité Monétaire, sur la base du mandat délivré par le Conseil européen de Cannes. Parallèlement, la Commission a poursuivi son processus de consultation post Livre vert avec toutes les parties concernées (opérateurs bancaires écono-miques, administrations, organisations de consom-mateurs) en vue d'approfondir certaines orientations techniques. Sur ces bases, le Conseil Ecofin, puis le Conseil européen ont pu progresser de manière décisive en arrêtant un scénario consensuel de passage à la monnaie unique en décembre 1995.


II LA PLATE-FORME COMMUNE ENTRE LE LIVRE VERT ET LE SCENARIO DE MADRID

L'analyse du document de la Commission et celui du Conseil témoigne de réelle convergences tant au niveau de la philosophie d'introduction de la monnaie unique que de ses modalités pratiques, à savoir :

- une chronologie soutenue d'introduction en trois étapes se concentrant sur un très petit nombre d'années (un maximum de 4 ans et 6 mois, début 1998/juillet 2002) :

- Les déterminants d'une masse critique implicite sont présents :

Il y a là les ferments d'une dynamique soutenue et irréversible de passage rapide du marché des capitaux à l'euro en début de Phase 3, en témoignant de l'engagement inéluctable des autorités publiques en faveur d'une réalisation rapide de l'UEM.

- le calendrier d'introduction des pièces et billets en euro et la période maximale de double circulation monétaire de six mois (janvier/juillet 2002);

- le respect de la liberté d'adaptation du marché, en laissant aux opérateurs du secteur privé le choix du mode et de leur rythme de basculement dans le cadre de dates butoirs clairement identifiées à l'avance;

- l'annonce de la mise en place dès le 1er janvier 1999, sous la forme d'un règlement du Conseil d'un régime juridique clair d'utilisation de l'euro par rapport aux monnaies nationales participantes dans le cadre d'une équivalence juridiquement contraignante. Ce dispositif légal devra garantir notamment :

· la possibilité, mais non l'obligation, pour les opérateurs d'utiliser l'euro durant la transition (de janvier 1999 à janvier 2002);

· la continuité des engagements légaux et contractuels libellés en monnaie nationale et en écu-panier par rapport à l'euro, sauf disposition contraire prévue par les actes concernés.

- une ferme invitation pour les autorités publiques nationales et communautaires à prendre le plus rapidement possible les mesures nécessaires pour assurer une adaptation satisfaisante de leur administration à l'euro. Pour y parvenir, il est prévu qu'une législation communautaire devra arrêter le calendrier du basculement des opérations du secteur public qui s'achèvera avec la pleine introduction des pièces et billets européens, avec la possibilité d'une certaine marge de manoeuvre pour les pays participants.

Ces éléments témoignent de la cohérence des travaux menés par la Commission européenne et des conclusions de Madrid qui ont pleinement bénéficié des études menées par l'IME (août/novembre 1995) et le Comité Monétaire en préparation du Conseil Ecofin de fin novembre 1995.


III LES NUANCES ENTRE LE LIVRE VERT ET LES DECISIONS DE MADRID

La convergence profonde entre les deux démarches ne doit pas occulter certains légers décalages liés à leur chronologie et à l'apport de contributions ultérieures. En effet, le Livre vert a été élaboré au printemps 1995 à l'initiative de la seule Commission avec l'ambition de susciter un large débat entre les parties concernées (Etats membres, banques centrales nationales, opérateurs privés, admini-strations, consommateurs, etc) sur une proposition de scénario de passage à l'euro considérée alors comme la plus acceptable au regard des contraintes identifiés (respect du cadre légal et du calendrier du Traité, minimisation des coûts et des délais d'adaptation pour les opérateurs, simplicité pour les citoyens, etc). Le Livre vert a ouvert ainsi une période de concertation approfondie. Sur cette base, le Conseil européen de Cannes (juin 1995) a donné mandat au Conseil Ecofin de lui proposer un scénario de référence fondé sur les travaux existants ou en cours (IME) pour la fin de l'année. Ce processus de consultation intensif et multilatéral a débouché sur un consensus que reflète les conclusions de Madrid entre les préoccupations nationales et sectorielles. Avec le recul, et notamment au vu des résultats de la Table Ronde de janvier, il est possible d'affirmer que la trame du Livre vert demeure globalement valide et qu'elle servira utilement aux études en cours en vue de préciser dans les mois à venir les modalités techniques du scénario de Madrid (statut légal de l'euro, spécifications techniques diverses, etc).

En fin de compte, le Conseil Européen de Madrid a consacré un compromis politique fort entre les Etats membres, fondé sur :

- une clarification quant au nom de la monnaie unique désormais baptisée euro, et une confirmation de la continuité juridique des contrats;

- une conception plus mesurée du rôle des administrations en tant qu'agent moteur du basculement durant la transition, bien que cette possibilité demeure ouverte dans les pays participants via la législation communautaire prévue à cet effet;

- une vision équilibrée, mais non encore conclusive, du régime juridique des relations entre l'euro et les monnaies nationales participantes durant la transition (1999/2002);

- une question ouverte qui est le mode d'organisation au plan national (structure de pilotage) et sectoriel (schéma de place) en vue d'assurer une approche ordonnée du basculement dans le respect de la liberté des opérateurs; bien que le rôle des autorités publiques soit explicitement considéré comme essentiel pour la réussite de l'introduction de l'euro;

- l'absence d'une référence explicite à certaines catégories d'utilisateurs de la future monnaie européenne qui pourrait rencontrer certaines difficultés du fait du passage à l'euro (PME, détaillants, consommateurs, etc).

Les conclusions de Madrid ont l'immense mérite d'établir un cadre très général d'introduction de la monnaie unique reposant sur un fort consensus politique et technique. Il s'agit d'une évolution salutaire pour les opérateurs qui disposent maintenant de données consistantes (un calendrier, une politique monétaire et de change en euro au début de la Phase 3, l'émission de la nouvelle dette publique négociable en euro dès janvier 1999, la date d'introduction des pièces et des billets européens ainsi que la période maximale de double circulation monétaire) et suffisantes pour entamer les investissements et les préparatifs nécessités par le respect des échéances prévues dans le Traité de Maastricht. Pour ce travail d'approfondissement, le Livre vert constitue une référence inégalée car il offre une approche globale dont il suffit de suivre les différents chapitres. Il reste évidemment à compléter les décisions de Madrid par toute une série de précisions techniques qui relèvent d'une collaboration intense entre les institutions communautaires, les Etats membres et les secteurs concernés.


En définitive, l'établissement d'un scénario de référence crédible pour le passage à l'euro s'est déroulé de manière plutôt satisfaisante au regard des obstacles rencontrés : profond scepticisme lié aux crises du SME de 1992 et 1993, lenteur dans la ratification du Traité de Maastricht, ralentissement économique persistant dans l'Union européenne, diversité des intérêts sectoriels ou nationaux en présence. En vingt mois (avril 1994/décembre 1995), une solution consensuelle a pu émerger, redonnant ainsi une crédibilité indiscutable au processus d'Union économique et monétaire.

Sans négliger les préparatifs logistiques immenses qui restent à accomplir, ni surtout les aléas économiques qu'une convergence européenne grandissante s'efforcent de maîtriser, il n'est pas absurde de penser que le chemin vers l'euro est désormais suffisam-ment balisé au plan technique pour laisser espérer l'émergence d'une monnaie européenne au tournant du siècle. Les institutions communautaires feront leur devoir en ce sens, c'est aux Etats membres et aux relais professionnels de faire désormais le leur en réalisant les adaptations techniques et économiques nécessaires.

25-03-1996


(*) Expert national détaché à la Commission Européenne - DG II Direction des Affaires monétaires. Rue de la Loi 200, 1049 Bruxelles.
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