L'Allemagne et le Traité de Maastricht

Thierry Boucher (*)


Les difficultés éprouvées par la quasi-totalité des pays de l'Union européenne à ramener le besoin de financement de leurs administrations publiques en deçà de 3%, et leur dette publique brute à moins de 60% de leur PIB, ont conduit nombre de responsables politiques français à estimer qu'il fallait, soit reporter la date d'entrée dans la phase III de l'UEM au-delà du 1er janvier 1999, soit assouplir les critères prévus par le Traité de Maastricht pour conserver cette date-objectif.

Or, le Traité lui-même impose le 1er janvier 1999 comme date-butoir pour l'entrée en phase III. En revanche, il offre une souplesse certaine dans l'application des conditions d'adhésion à l'Union monétaire. Contrairement à l'idée généralement reçue, les limites de 3% et de 60% ne constituent pas les critères de qualification pour la phase III, mais de simples valeurs de référence.

Leur dépassement n'interdit pas la partici-pation, mais déclenche normalement - et non pas obligatoirement - l'établissement d'un rapport par la Commission en vue de permettre au Conseil des Ministres de l'Economie et des Finances de décider, sur la base de ce rapport mais sans référence à des résultats chiffrés, s'il y a lieu d'appliquer la procédure de déficit public excessif. Comme le montre le précédent créé par l'Irlande, exemptée en septembre 1994 alors que son ratio de dette publique au PIB dépassait 90%, le lien dès ce premier stade n'est pas automatique. Dans un second temps, au printemps 1998 selon le calendrier approuvé par le Conseil européen, la Commission et l'IME établiront chacun un rapport sur le respect des critères - qui à ce stade consiste en matière de finances publiques, non dans la satisfaction d'exigences quantifiées, mais dans l'absence de procédure de déficit public excessif. Puis le Conseil des Ministres de l'Economie et des Finances, sur la base de ces deux rapports mais à nouveau sans être tenu par des limites précises, formulera des recommandations. Enfin, sur la base de ces recommandations mais toujours sans que référence soit faite à des exigences chiffrées, le Conseil des Chefs d'Etat et de Gouvernement décidera quels pays sont aptes à entrer dans l'Union monétaire.

Il existe donc bien évidemment une relation entre la position à l'égard des limites de 3% et de 60% et la possibilité de participer à la phase III de l'UEM, mais le degré exact d'exigence sera fixé par les autorités politiques. Mais, si le Traité laisse la possibilité d'une interprétation large des conditions posées en matière de finances publiques, les autorités allemandes ont maintes fois exprimé leur attachement à une application stricte, voire renforcée par un pacte de stabilité. Cependant, la position allemande n'est pas ressentie en France comme un obstacle insurmontable. On considère fréquemment que la négociation permettra d'assouplir les exigences de la RFA. Le besoin que l'Allemagne ressent du Marché unique, sa crainte des conséquences sur sa compétitivité d'une appréciation excessive du mark, ses propres performances en matière de finances publiques, peuvent donner des arguments.

Cette conviction oublie que la RFA est dotée de procédures juridiques qui risquent de faire obstacle à l'établissement de l'Union économique et monétaire, même si le gouvernement allemand souhaite l'accepter au niveau du Conseil européen. La mise en oeuvre de ces procédures est prévisible à deux niveaux :

- le Parlement ;

- le Tribunal constitutionnel.

Le sentiment français néglige également le fait que l'Allemagne a une conception globale de la construction européenne, et ne comprend l'Union économique et monétaire que dans le cadre d'une Union européenne démocratique. En réalité, l'échec de la monnaie unique pourrait venir davantage de l'insatisfaction allemande devant les décisions de la Conférence intergouvernementale en matière institutionnelle que de performances dans le domaine des finances publiques.


A- Le contrôle du Parlement allemand sur l'entree en phase iii

a- Le Parlement sera pleinement associé à la décision

Chacune des deux chambres du Parlement doit donner son accord aux décisions prises au niveau européen avec le concours du gouvernement allemand, de la même manière exactement qu'elle participe à l'activité législative et administrative des autorités allemandes en RFA. Ce pouvoir leur a été expressément conféré par la révision constitutionnelle du 2 décembre 1992, préalable à l'adoption de la loi autorisant la ratification du Traité de Maastricht.

- le Bundestag, et généralement le Bundesrat, sont consultés avant les réunions du Conseil européen

L'article 23-3 de la Constitution stipule désormais que "le gouvernement fédéral donne au Bundestag la possibilité de prendre position avant de participer aux décisions législatives et règlementaires de l'Union européenne. Le gouvernement fédéral prend en compte la position officielle du Bundestag lors des négociations."

L'article 45 modifié institue au sein du Bundestag une Commission aux Affaires européennes, expressément destinée à défendre les droits conférés à cette Chambre par l'article 23.

"Le Bundesrat doit participer à l'élaboration de la position de la RFA, chaque fois qu'il devrait se prononcer sur des mesures analogues si elles étaient prises au plan intérieur, ou chaque fois que les Länder seraient compétents s'il s'agissait de mesures prises au plan national." (article 23-4) "Dans la mesure où les intérêts des Länder sont affectés dans un domaine où la Fédération exerce la responsabilité exclusive, ou bien dans les matières où la Fédération détient le pouvoir législatif, le gouvernement fédéral prend en compte la position officielle du Bundesrat." (article 23-5).

"Pour les affaires de l'Union européenne, le Bundesrat peut former une chambre européenne, dont les décisions valent décisions du Bundesrat."

- le Bundestag et le Bundesrat contrôlent les décisions du Conseil européen

"Dans les affaires de l'Union européenne, le Bundestag et, à travers le Bundesrat, les Länder, participent à la décision." (article 23-2). "A travers le Bundesrat, les Länder participent à l'activité législative, administrative et aux décisions dans les affaires européennes." (article 50).

Le terme utilisé (mitwirken) ainsi que le rapprochement dans la même phrase de la participation à la procédure législative nationale et aux décisions européennes impliquent que le Parlement dispose, non d'un simple avis consultatif, mais du pouvoir de contrôler et d'approuver.

- chacune des deux Chambres a prévu de contrôler l'entrée en phase III

Le Bundestag a adopté le même jour que la révision constitutionnelle et que l'autorisation de ratifier le Traité de Maastricht une résolution qui indique que "le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire nécessite l'approbation du Parlement fédéral. Par conséquent, aux termes de l'article 109 J alinéas 3 et 4 du Traité instituant la Communauté européenne, le gouver-nement fédéral a besoin du vote d'approbation du Parlement fédéral allemand sur ses décisions au sein du Conseil."

Le Bundesrat a adopté le 18 décembre 1992 une résolution qui souligne qu'il entend exercer lui-même un pouvoir de contrôle. "Le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire nécessite l'approbation du Bundesrat. Par conséquent, aux termes de l'article 109 J alinéas 3 et 4 du Traité instituant la Communauté européenne, le gouvernement fédéral a besoin du vote d'approbation du Bundesrat sur ses décisions au sein du Conseil."

b- Préoccupations prévisibles du Parlement lors de ce contrôle

- respect strict des critères

Les innombrables déclarations des dirigeants allemands actuels ont souligné l'attachement de la CDU, et plus encore de la CSU, à une application stricte, voire à un renforcement des critères.

Cette position est d'autant moins susceptible de s'assouplir qu'elle découle de la pression d'une fraction importante de l'électorat de ces partis. Il ne s'agit pas tant, comme on le dit souvent en France, du souvenir de 1923 ou de 1948 - ce qui supposerait qu'il y a bien davantage d'Allemands conservant la mémoire de ces périodes que de Français se souvenant, par exemple, de Raymond Poincaré ou d'Henri Queuille, mais en même temps que ces Allemands ont suffisamment oublié les événements pour attribuer l'effondrement de la monnaie à une politique monétaire laxiste plutôt qu'aux guerres et à leurs conséquences. Le mark comme monnaie forte est certes fréquemment associé chez les chrétiens-démocrates au redressement et à l'enrichissement de l'Allemagne depuis la dernière guerre. Mais, surtout, nombre d'Allemands détiennent d'importants actifs financiers : en moyenne, chaque adulte dans l'ensemble de la RFA disposait à fin 1994 de 240 000 francs. Ce sont essentiellement les Fédérations des Caisses d'Epargne et des banques mutualistes qui, exprimant probablement la position de leur clientèle, montrent un grand attachement à une politique rigoureuse, émettant des réserves à chaque baisse des taux directeurs de la Bundesbank, et réclamant le respect strict des limites de 3% et de 60%. Ce fondement est certainement beaucoup plus solide que de lointains souvenirs historiques. En outre, les Allemands ont l'expérience récente des transferts financiers considérables exigés par la réunification. Les conditions de l'union monétaire - notamment sa rapidité et le taux de conversion en deutschemark très élevé - sont regardées comme ayant accéléré l'effondrement de l'économie est-allemande, que la disparition du COMECON et sa propre vétusté rendaient probablement inévitable. La RFA est de ce fait plus sensible que ses partenaires à l'idée qu'une union monétaire ne peut réussir à un coût modéré qu'entre pays présentant des performances durablement homogènes.

Le SPD est plus nuancé et plus partagé. Le DIW, qui en est proche, entretient régulièrement un débat avec la Bundesbank à propos de la part respective des hausses salariales et de l'appréciation du mark dans les facteurs de l'érosion de la compétitivité allemande. De plus, les Länder gouvernés par le SPD résistent le plus souvent à la pression du gouvernement fédéral en faveur d'une réduction des déficits budgétaires régionaux ou municipaux.

Mais le Bundesrat, dominé par une large majorité SPD (1), a adopté le 25 novembre 1994 une résolution en faveur d'un respect strict des critères :  d'après l'information donnée par le gouvernement fédéral, l'Allemagne a fini par être assujettie à la procédure de déficit public excessif, bien que les dernières données économiques disponibles avant la décision du Conseil du 19 septembre 1994 aient montré qu'elle satisfaisait aux deux critères de l'article 104 C du paragraphe 2 du Traité sur l'Union européenne. La Commission et le Conseil ont en revanche exclu l'Irlande de la procédure de déficit public excessif, alors que le niveau de sa dette dépasse d'au moins la moitié la limite de 60% du PIB. Le Bundesrat voit dans le soutien par le gouvernement fédéral de cette démarche de la Commission et du Conseil une contradiction avec la résolution affichée par le gouvernement fédéral d'une interprétation stricte des critères de convergence. Le Bundesrat rappelle sa position explicitement formulée dans la déclaration sur le Traité d'Union européenne, contre tout assouplissement des critères de convergence. Il demande au gouvernement fédéral de veiller à l'avenir en toutes circonstances à ce que le suivi des critères de convergence soit fondé exclusivement sur des données actuelles."

Même en faisant la part du jeu politique interne, qui conduit l'opposition à critiquer le gouvernement sur son propre terrain, il n'en reste pas moins que les responsables du SPD seront probablement moins extrêmistes que la CSU, mais pas nécessairement plus souples que la CDU, sur l'interprétation des critères.

- les attentes politiques

Les partis formant la coalition au pouvoir n'ont pas pour seul but la formation d'une Union monétaire fondée sur un objectif commun de stabilité. Les documents publiés (Un nouvel élan pour l'Europe du groupe parlementaire CDU-CSU en septembre 1994, le programme électoral du FDP à la même époque) et les déclarations des responsables (par exemple du Secrétaire d'Etat aux Affaires européennes, M. Werner Hoyer, à l'IFRI le 24 janvier 1996) dessinent un programme politique poursuivi avec constance, au-delà de l'évolution des formulations.

Il est clairement affirmé que "l'Union monétaire constitue le noyau dur de l'Union politique." Il sera donc probablement d'autant plus facile de faire accepter à l'Allemagne une interprétation souple des critères qu'elle obtiendra satisfaction en matière politique.

Le programme vise d'abord le renforcement du caractère démocratique des institutions

Les projets s'inspirent manifestement de la Constitution allemande.

- Il s'agirait donc d'abord de répartir clairement les compétences entre les institutions européennes et les autorités nationales ou régionales, comme elles le sont en Allemagne entre la Fédération et les Länder.

Cela n'implique pas une extension du champ de compétence de l'Union européenne. Au contraire, l'Allemagne est à l'origine de l'inscription du principe de subsidiarité dans le Traité de Maastricht. Ce même principe est en vigueur en RFA : "les Länder exercent le pouvoir législatif, pour autant que la Constitution n'attribue pas cette compétence à la Fédération" (article 70).

Il existe (article 71) des domaines limitativement énumérés où la Fédération exerce sa compétence exclusive et où les Länder ne peuvent intervenir que si une loi fédérale les y autorise (affaires étrangères et défense ; nationalité ; liberté de mouvement ; monnaie ; douanes et commerce extérieur ; chemins de fer, transports aériens et poste ; fonction publique fédérale ; liberté d'édition et propriété intellectuelle ; coopération avec les Länder dans le domaine de la police judiciaire ; statistiques à usage fédéral).

Enfin, pour le reste, s'exercent concurremment les compétences de l'Etat et des Länder (article 74). Par principe, dans ces domaines, "les Länder ont compétence législative aussi longtemps et pour autant que la Fédération ne fait pas usage de son pouvoir législatif" (article 72). Or, "la Fédération dispose dans ce domaine du pouvoir législatif, pour autant qu'il y ait besoin d'une législation au niveau fédéral, parce que :

- une affaire ne peut être efficacement réglée par la législation de chacun des Länder ;

- la fixation d'une règle juridique au niveau d'un Land affecterait les intérêts d'autres Länder ou de la nation ;

- la garantie de l'unité économique et juridique, particulièrement la garantie de l'unité des conditions de vie entre un Land et le reste du pays, le réclame." (article 72)

Les réactions au document Un nouvel élan pour l'Allemagne, fondées sur la crainte que la demande d'une Constitution européenne et de la transformation de l'Union en une Fédération ne conduise à l'abandon de la souveraineté nationale, reposaient en fait sur un contre-sens. Il s'agit pour l'Allemagne d'éclaircir la répartition des compétences, ce qui signifie davantage délimiter et fixer le domaine qui revient aux institutions communautaires, plutôt que de l'étendre. Au contraire, le projet allemand de créér un Office européen des cartels et d'élever le seuil au-delà duquel le contrôle des concentrations relève de la Commisson, montre clairement que le projet de la RFA n'est pas de concentrer les pouvoirs au niveau des organes de l'Union européenne.

- Il s'agit en outre pour l'Allemagne d'obtenir que le système liant Commission, Conseil et Parlement se rapproche de celui formé par le gouvernement fédéral, le Bundesrat et le Bundestag.

Dans cette perspective, l'Allemagne demande constamment que les pouvoirs du Parlement européen soient renforcés, quoique de manière différenciée selon les "piliers". Elle souhaite également qu'un mode d'élection uniforme à l'échelle de l'Union soit mis en place.

En second lieu, la RFA se préoccupe de développer les possibilités de vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, en même temps que d'obtenir une réforme de l'attribution des voix en faveur des Etats les plus peuplés. Ces deux aspects sont regardés comme devant contribuer à la fois au renforcement de l'efficacité des procédures et de leur caractère démocratique, puisque la surreprésentation des pays les moins peuplés et leur pouvoir de veto seraient amoindris, rapprochant le système de l'égalité des suffrages.

Le projet allemand vise en outre le renfor-cement de l'efficacité de l'Union

L'Allemagne, qui s'est autorisée progressivement les interventions militaires extérieures, met de plus en plus l'accent sur la nécessité de mettre en oeuvre la PESC. La création d'une unité européenne d'analyse et de planification, un rapprochement de l'Union européenne et de l'UEO pour acquérir des capacités d'intervention en commun, l'extension du vote à la majorité qualifiée dans ce domaine, en prévoyant la possibilité pour chaque Etat de participer aux actions militaires, et le choix d'une personnalité (probablement le secrétaire général de l'UEO) chargée de personnaliser la politique définie, constituent les points principaux réclamés par la RFA. Le chancelier a rappelé ces demandes et propositions dans son discours prononcé à Munich le 4 février 1996.

L'Allemagne, particulièrement touchée depuis l'ouverture de l'Europe centrale et orientale par l'immigration et le crime organisé d'origine étrangère, insiste également sur l'utilité de mettre en oeuvre une politique commune de l'immigration, de développer les capacités opérationnelles d'Europol, et d'étendre la compétence de la Cour européenne de Justice à ces domaines. La suspension de la convention de Schengen par la France est généralement regrettée.

Enfin, diverses mesures destinées à améliorer l'efficacité des institutions sont réclamées (réduction de l'effectif de la Commission, modification des règles de rotation de la présidence du Conseil européen).

c- Caractère imprévisible du contrôle parlementaire

Au sein du Bundestag, les décisions sont prises à la majorité absolue des députés votants (article 42-2). Le choix des pays aptes à entrer en phase III doit être effectué au printemps 1998 : la majorité actuelle CDU-CSU devra donc se prononcer. Mais le Bundestag doit être renouvelé, aux termes de la Constitution (article 39), entre septembre et novembre 1998, probablement en octobre. Une autre assemblée pourrait donc être amenée à se prononcer avant le début effectif de la phase III le 1er janvier 1999.

Le résultat de ces élections est d'autant plus imprévisible que la règle du double vote établit en fait un système proportionnel. De ce fait, aucun des grands partis ne peut espérer obtenir seul la majorité. La CDU n'a d'ailleurs recueilli que 41,5% des voix en 1994.

La principale chance des chrétiens démo-crates réside dans les difficultés internes et dans l'absence d'allies dont souffre le SPD. Un accord avec le FDP, qui lui avait permis d'exercer le pouvoir de 1969 à 1982, n'a pu être conclu par M. Scharping. Il est devenu extrêmement improbable. Compte tenu des performances actuelles de ce parti, il serait sans doute insuffisant. Il est difficile au SPD de s'entendre avec les Verts et avec les anciens communistes du PDS, bien que M. Lafontaine paraisse viser ce but ; en outre, une alliance avec l'un ou l'autre risquerait de lui aliéner une part de son électorat plus classique. Au total, le SPD se trouve à peu près dans la situation du parti socialiste français dans les années 70, quand il ne pouvait gagner les élections ni sans les communistes, ni avec eux.

Mais l'actuelle coalition, qui n'a que 10 voix de majorité au Bundestag, sera menacée en 1998 par l'ancienneté au pouvoir de M. Kohl (16 ans), qui dépassera celle d'Adenauer. Le chancelier a d'ailleurs promis de ne pas se représenter. Un renouvellement le conduirait à dépasser en longévité Bismarck. La promesse de céder le pouvoir en cours de législature - déjà utilisée par Adenauer - peut constituer une solution.

Par ailleurs, le FDP, qui n'est plus représenté au sein du Parlement de onze des seize Länder, est habituellement proche de tomber au-dessous de la limite de 5% des voix qui autorise la participation au partage des sièges au Bundestag. Même si le rebond marqué par les élections régionales du 24 mars 1996 se prolonge jusqu'à l'automne 1998, la coalition CDU-FDP n'obtiendra probablement qu'une majorité relative parmi les électeurs. Autrement, la CDU reviendra seule au Bundestag.

Le gouvernement allemand pourrait par conséquent ne disposer dans le pays que d'une majorité trop médiocre ou aléatoire pour lui permettre de faire accepter une Union Européenne qui s'éloignerait trop des voeux de l'opinion.

Le Bundesrat, quant à lui, est composé, non d'élus, mais de ministres membres des gouvernements des Länder. Comme au Conseil européen, assistent aux délibérations les ministres concernés par les affaires débattues. Les décisions sont prises à la majorité des voix. Chaque Land dispose d'un nombre de voix fonction de l'effectif de sa population, compris entre 3 et 6. Actuellement, la majorité est nettement SPD. Mais la composition évolue au rythme des élections régionales, organisées par la Constitution de chaque Land.


B- Le Tribunal constitutionnel

a- La possibilité de recours est ouverte aux simples particuliers

A la différence du Conseil constitutionnel français, le Tribunal constitutionnel allemand peut recevoir dans certains cas les recours de simples particuliers. Cette ouverture très large de la saisine rend probable que le Tribunal sera amené à se prononcer sur la décision et les conditions d'entrée en phase III.

Les recours formés contre la loi autorisant la ratification du Traité de Maastricht étaient d'ailleurs le fait de particuliers. Il s'agissait d'une part de députés allemands au Parlement européen, d'autre part de M. Brunner, ancien président du FDP de Bavière et ancien directeur du cabinet de M. Bangemann, lui-même commissaire européen et ancien ministre allemand de l'Industrie.

L'article 93-4a de la Constitution allemande indique en effet que le Tribunal constitutionnel décide, entre autres, des "recours qui peuvent être présentés par toute personne qui estime que les pouvoirs publics lèsent l'un de ses droits constitutionnels, ou l'un de ses droits énoncés par les articles 20 alinéa 4, 33, 38, 101, 103 et 104."

b- Le recours est ouvert essentiellement sur le caractère insuffisamment démocratique de l'Union européenne

Les articles ouvrant aux particuliers la possibilité de recours concernent :

- article 20 alinéa 4 : droit de résistance contre toute tentative de supprimer l'ordre constitutionnel allemand, quand aucun autre moyen ne subsiste ; interprété par le Tribunal comme la nécessité de préserver cet ordre et les droits fondamentaux par des moyens juridiques, pour éviter l'insurrection.

- article 38 : "Les membres du Bundestag sont élus par des élections générales, directes, égales et secrètes. Ils sont les représentants de tout le peuple, ne sont liés par aucun ordre ni consigne et ne sont soumis qu'à leur conscience. " Cet article est interprété comme impliquant que la souveraineté appartient au peuple allemand, qui l'exerce par l'intermédiaire de ses représentants issus d'élections au suffrage universel direct.

- article 33 : égalité des Allemands entre eux, droit d'accès à la fonction publique et statut des fonctionnaires ; article 101 : interdiction des tribunaux d'exception ; article 103 : droits des plaignants et accusés ; article 104 : garantie des libertés.

Les articles 20 et 38 ouvrent des possibilités particulières dans le domaine de la construction européenne, à propos de la protection des droits des personnes par le droit et les procédures européens, et du caractère démocratique ou non des institutions européennes.

De plus, la notion de droits fondamentaux autorisant un recours peut s'étendre à deux dispositions :

- l'article 23, modifié lors de la ratification du Traité de Maastricht, pour indiquer que, "en vue de la réalisation d'une Europe unie, la RFA participe au développement de l'Union européenne, qui doit reposer sur les principes de la démocratie, d'Etat de droit, social et fédéral, ainsi que sur le principe de subsidiarité, et qui garantit un respect des droits fondamentaux équivalent à celui assuré par la Constitution" allemande.

- l'article 88, modifié dans les mêmes circonstances, qui prévoit que les missions et pouvoirs de la Bundesbank "peuvent être transférés dans le cadre de l'Union européenne à la Banque centrale européenne, qui est indépendante et qui a pour objectif prioritaire d'assurer la stabilité des prix."

c- La jurisprudence du 12 octobre 1993

Quatre points principaux peuvent être retenus de l'arrêt rendu par le Tribunal constitutionnel à propos de la loi autorisant la ratification du Traité de Maastricht.

Le Parlement allemand doit donner son accord à chacune des étapes vers l'Union monétaire

L'arrêt dit que "la RFA ne se lance pas avec la ratification du Traité sur l'Union européenne dans une procédure "automatique" vers l'Union monétaire, qui, développant son mouvement propre, ne serait plus maîtrisable ni contrôlable ; le Traité ouvre la voie d'un progrès par étape de l'intégration juridique de la Communauté européenne, qui dépend à chaque pas, soit d'hypothèses actuellement prévisibles par le Parlement, soit de décisions du gouvernement fédéral qu'il revient au Parlement d'influencer." (conclusions de l'arrêt, p. 3 ; et arrêt p. 72).

En particulier, le passage à la phase III doit faire l'objet d'un contrôle par le Bundestag du respect des critères par les Etats. "La demande du Bundestag de se réserver le droit à sa propre évaluation pour le passage à la phase III de l'UEM et de s'opposer par là à un assouplissement des critères, peut en particulier s'appuyer sur l'article 6 du Protocole sur les critères de convergence. Celui-ci exige l'unanimité pour une fixation dans le détail des critères posés par le Traité, qui représenterait un assouplissement par rapport aux dispositions du protocole. ... Il est ainsi garanti que les critères de convergence ne peuvent être assouplis sans l'accord de l'Allemagne, et par conséquent sans la participation déterminante à la décision du Bundestag." (arrêt, p. 69 et 70).

Il est à noter que le gouvernement allemand a promis que le Bundestag disposerait des mêmes documents pour se prononcer que le Conseil européen.

La phase III doit commencer le 1er janvier 1999, sous réserve de l'approbation du gouvernement et du Parlement allemands

Le Tribunal, résumant les dispositions du Traité, dit que, si l'absence de majorité d'Etats ne permet pas de fixer avant fin 1997 la date de début de la dernière étape, "la phase III doit commencer au plus tard le 1er janvier 1999 (article 109 J, alinéa 4)." (arrêt, p. 9). Cependant, la réalisation de ce programme reste subordonnée à l'accord du Parlement. "Dans le cadre des limites fixées par le Traité et des conditions posées sur la convergence, la date d'entrée en phase III doit plutôt être comprise comme un objectif que comme une date s'imposant juridiquement". (arrêt, p. 68).

Par conséquent, il faut considérer que 1999 est la date normale d'entrée en vigueur de la phase III, sauf si le gouvernement ou le Parlement allemands estiment que les critères ne sont pas remplis. L'Allemagne, Etat souverain, peut revenir sur le Traité de Maastricht, comme elle conserve le droit de quitter la Communauté européenne, qui n'est qu'une ligue d'Etats (arrêt, p. 52).

Cette position ne signifie pas que seule la réalisation des critères devra être prise en compte, et que le choix de la date est entièrement ouvert. Au contraire, la date est normalement fixée par le Traité ; par exception, elle ne s'imposerait pas si les autorités allemandes estimaient qu'il ne se trouvait pas deux Etats au moins pour satisfaire aux critères.

Le Tribunal n'évoque pas de critères chiffrés

L'arrêt ne mentionne à aucun moment les limites de 3% et de 60%. Les critères dont le gouvernement et le Parlement doivent examiner le respect sont contenus dans le Protocole sur les critères de convergence, seul évoqué.

En matière de finances publiques, "le critère ... signifie qu'un Etat membre ne fait pas l'objet, au moment de l'examen, d'une décision du Conseil visée à l'article 104 C, paragraphe 6 du traité concernant l'existence d'un déficit excessif dans l'Etat membre concerné." Toutes les possibilités ouvertes par la procédure des déficits excessifs d'interpréter les performances des Etats membres avant ce stade sont donc acceptées par le Tribunal.

Au deuxième stade de la procédure de décision, qui va de la décision sur l'existence de déficits excessifs à la décision sur l'entrée en phase III, le Tribunal est plus exigeant, sans ôter toute souplesse au Traité. "L'article 6 du protocole sur les critères de convergence doit être intreprété comme signifiant que le Conseil ECOFIN, dans son appréciation faite conformément à l'article 109 J, paragraphe 2, et qui fonde ses recommandations ... ne peut pas s'affranchir des critères par un vote à la majorité. Davantage, l'autorisation du recours à la majorité peut seulement signifier que, dans le cadre des estimations, évaluations et prévisions qui resteraient en suspens, les divergences pourraient être soumises à la majorité. La même règle vaut, lorsque le Conseil des chefs d'Etat et de gouvernement doit fonder ses décisions à la majorité sur ces recommandations. Sans préjudice des estimations, évaluations et prévisions qui lui reviennent, le texte du Traité n'autorise pas le Conseil à s'affranchir des éléments de décision contenus dans les recommandations, ... ni par conséquent des critères fixés par le Traité dans l'article 109 et précisés dans le protocole sur les critères de convergence." (arrêt, p. 71)

Autrement dit, la liberté d'appréciation s'exerce surtout au cours de la procédure des déficits publics excessifs. Au-delà, le Conseil ECOFIN puis le Conseil européen ne peuvent accepter dans l'Union monétaire un Etat qui ferait l'objet d'une telle procédure, à moins que des éléments sérieux ne les autorisent à décider que cette procédure n'est plus dirimante.

d- Pour l'essentiel, l'arrêt du Tribunal porte sur le degré de démocratie des institutions européennes

Les deux recours déposés devant le Tribunal arguent de l'affaiblissement des droits fondamentaux du citoyen et du caractère démocratique des institutions du fait du transfert de compétences vers l'Union européenne. Le seul argument que le Tribunal ait jugé recevable était fondé sur la dépossession du Bundestag, élu directement par les Allemands, au profit d'institutions communautaires où le seul organe également issu d'élections directes - le Parlement européen - ne joue qu'un rôle mineur.

S'agissant de la protection des droits fondamentaux, le Tribunal rejette l'argument du plaignant, au double motif que :

- les décisions prises au niveau européen au titre du pilier "Justice et affaires intérieures" ne sont pas d'application directe (arrêt p. 31, c), de sorte que les mesures effectivement applicables, nécessairement nationales, peuvent être contrôlées par les juridictions nationales ;

- toute modification de ce point exigerait une loi de ratification, qui pourrait être soumise à un contrôle de constitutionnalité (arrêt p. 30, c).

Cette contrainte imposée par le Tribunal peut expliquer en partie l'attachement de l'Allemagne à obtenir - contre le Royaume-Uni essentiellement - l'extension de la compétence de la Cour européenne de Justice parallèlement à la création d'Europol.

L'argument de l'affaiblissement du caractère démocratique de l'Allemagne du fait du transfert de compétences vers l'Union européenne est également rejeté par le Tribunal, au double motif que :

- l'Union européenne ne possède pas le pouvoir de définir elle-même sa propre compétence, de sorte que toute extension nécessiterait une loi de ratification, supposant l'accord du Parlement allemand;

- à ce stade, on ne peut pas encore dire que le Bundestag perde suffisamment de son pouvoir pour que le principe démocratique soit menacé en Allemagne : "le périmètre des missions et compé-tences déléguées et les procédures de décision dans l'Union européenne et dans les organes de la Communauté européenne, telles qu'elles sont fixées par le Traité, ne vident pas encore le pouvoir de décision et de contrôle du Bundestag au point que le principe de démocratie, tel qu'il est posé comme intangible dans l'article 79-3 (participation des Länder au pouvoir législatif, droits fondamentaux dont souveraineté du peuple allemand), soit menacé." (arrêt, p. 39 & 40).

Mais, pour l'avenir, le Tribunal estime indispensable que le caractère démocratique des institutions européennes soit développé en même temps que le champ de leurs compétences. "Le principe de responsabilité devant le peuple peut être organisé de plusieurs manières, et n'a pas qu'une seule forme acceptable. Ce qui est décisif, c'est qu'un contenu suffisant et effectif de légitimation démocratique, un niveau déterminé de légitimation, soient établis." (arrêt, p. 40) "Lorsqu'une part de la souveraineté est transférée à des organisations supranationales, l'organe de représentation élu directement par le peuple, le Bundestag, et avec lui le citoyen dépositaire du droit de vote, perdent nécessairement une part de leur influence sur le processus de formation de la volonté générale et de décision." (arrêt, p. 41)

"Il est essentiel que les fondements démocratiques de l'Union soient développés parallèlement à l'inté-gration, et que dans le cours de l'intégration une démocratie vivante soit préservée dans les Etats membres." (arrêt, p. 46).

Cet avertissement du Tribunal constitutionnel joue un rôle dans l'insistance de la RFA à obtenir :

- le renforcement des pouvoirs du Parlement européen;

- davantage de transparence dans le fonctionnement du Conseil (arrêt, p.45) ;

- l'extension du vote à la majorité et la réforme de la pondération des voix au sein du Conseil, dans le but, non seulement de renforcer l'influence de l'Allemagne, mais également de réduire l'inégalité de représentation des citoyens.


L'acceptation ou le rejet de l'entrée en phase III de l'Union économique et monétaire par la RFA ne doivent donc pas être regardés comme la simple conséquence de performances chiffrées, en particulier en matière de finances publiques. Il s'agit d'un processus global, où l'Allemagne prendra proba-blement en compte les principaux éléments touchant ses intérêts et ses désirs, notamment :

- l'utilité pour elle de préserver le Marché unique ;

- l'organisation des relations avec les Etats européens non-membres de l'UEM en vue d'éviter une appréciation excessive du mark ;

- la possibilité d'étendre l'Union européenne vers les pays (Europe centrale) ou les domaines d'activité (affaires étrangères, défense, police, immigration) qu'elle souhaite ;

- la possibilité de progresser substantiellement dans la voie d'une Union politique efficace et démocratique.

L'attachement de la RFA aux aspects institutionnels implique que la possibilité de la monnaie unique est indirectement liée à la satisfaction par la CIG des attentes de l'Allemagne. On doit s'attendre que le contrôle qu'exerceront certainement le Parlement allemand, et très probablement le Tribunal constitutionnel, s'attache particulièrement au progrès du caractère démocratique de l'Union européenne.

28-03-1996

(*) Banque de France. Direction Générale des Etudes, Direction des Etudes Economiques et de la Recherche, Service des Economies Etrangères. 31 rue Croix des Petits Champs 75049 Paris Cedex 01. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que leur auteur et non l'institution à laquelle il appartient.
(1) Sur seize, dix Länder ont un un ministre-président SPD, quatre autres un gouvernement auquel participe le SPD.

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