Institutions financières européennes : une combinaison kaléidoscopique

Jean-Marie Thiveaud (*)


Un programme communautaire consacré aux activités culturelles a pour nom : Kaléidoscope et cette ingénieuse métonymie, qui veut traduire la diversité des coutumes et traditions, pourrait mieux encore s'appliquer au domaine des institutions financières. D'autant plus que le propre du kaléidoscope est de modifier la structure et la combinatoire des images qu'il produit au gré de la manipulation de l'instrument.

Au seuil de la deuxième phase du processus de l'U.E.M., les pays de l'Union s'efforcent d'exprimer leur volonté commune d'intégration en matière économique, notamment par leur application à chercher ensemble et résolument les modes de convergence pour la politique monétaire. Néanmoins, et nonobstant les difficultés qu'éprouvent nombre de pays pour répondre aux critères définis par le traité de Maastricht, certains secteurs semblent souffrir, de façon plus évidente, d'un manque de cohérence globale au sein de l'Union. Tel est le cas des différents domaines de la finance qui apparaissent à l'observateur comme autant de figures kaléidoscopiques, compte tenu des situations divergentes ou dissemblables d'un pays à l'autre, même si des efforts ont été indéniablement consentis, au cours de ces dernières années, en vue d'un rapprochement ou d'une harmonisation.

En effet, au-delà de la mise en place, voici trois ans, du " marché unique financier ", et malgré l'établis-sement d'une série de directives européennes, de multiples spécificités demeurent qui distinguent assez nettement entre elles les nations de l'Union. Sans doute peut-on mettre ces inerties nationales sur le compte de l'insuffisance d'un véritable plan d'harmonisation européen en matière financière, comme il en existe un pour la politique monétaire. Mais force est de constater, pourtant, que, depuis une vingtaine d'années, l'Europe communautaire a adopté un ensemble de directives visant à uniformiser les activités financières dans les différents Etats membres. Et cependant, les divers acteurs qui évoluent sur les marchés financiers continuent de s'intéresser d'abord aux textes nationaux, en vigueur dans chacun des pays membres, plutôt que d'analyser les dispositions communes à tous les pays. Ce trait constant montre bien que les caractéristiques propres aux institutions financières des Etats membres perdurent et l'emportent sur l'homogénéité rêvée de l'ensemble communautaire.

Toutefois, ce manque durable d'homogénéité des institutions n'est pas la conséquence d'une carence réglementaire ou d'un nombre insuffisant de directives européennes, il tient davantage à la nature et à la valeur juridique de la directive elle-même et à ses modalités d'adaptation dans le droit interne de chaque pays. Le droit communautaire établit ainsi une distinction fondamentale entre règlements et directives, seuls les règlements ayant un effet direct dans tous les Etats membres et étant obligatoires "en tous leurs éléments". En revanche, les directives fixent des objectifs et n'obligent les Etats que sur les seuls "résultats à atteindre" et non point sur les moyens. Partant, les directives ne constituent pas des sources de droit directement applicables en droit interne, mais elles doivent être, chaque fois, précisées par des lois ou règlements pris par les pouvoirs publics de chaque pays. Dès lors que l'Europe financière, à la différence de l'Europe monétaire, est mise en oeuvre par le biais de directives, chaque pays peut donc conserver une part de singularité, puisque chacun reste libre d'atteindre l'objectif défini au niveau européen comme il l'entend.

L'exemple récent de la Directive sur les services d'investissement (DSI) est, à cet égard, riche d'ensei-gnements. L'article 31 fixe effectivement au 1er juillet 1995 sa date limite de transposition dans le droit interne des Etats membres et au 31 décembre sa date d'entrée en vigueur; pourtant, les pays se sentent moins liés que les textes pourraient le laisser entendre. En décembre 1995, seuls les Pays Bas et la Belgique avaient procédé à l'adaptation. La France a déjà repoussé deux fois l'échéance alors qu'un rapport du Sénat a, depuis un an, examiné la question, ouvrant dorénavant deux voies au législateur. La première proposition, minimaliste, voudrait modifier margina-lement le cadre existant, en se contentant d'intégrer les dispositions nécessaires à l'installation du passeport européen et en supprimant le monopole des sociétés de bourse pour la négociation de valeurs mobilières. La seconde hypothèse, maximaliste au contraire, propose de restructurer les autorités publiques et privées responsables de la tutelle des marchés financiers. Les bouleversements attendus ne manquent pas de susciter nombre de controverses entre les différentes familles institutionnelles, au sein de l'Etat comme dans le secteur privé, justifiant peut-être des délais de précaution. Ces choix alternatifs, qui s'offrent à la France, se présentent à l'identique pour tous les autres Etats membres, et cette variété de positions implique une multitude de combinaisons dans l'Europe communautaire et donc des systèmes qui demeureront nécessairement différents même si chacun s'accorde à vouloir mener à bon terme des objectifs communs. Le Royaume Uni, par exemple, cherche invariablement à ne modifier son système que dans le strict minimum nécessaire à la transposition des directives. Le fait qu'un pays choisisse telle ou telle voie pour, par exemple, atteindre l'objectif de telle ou telle directive, résulte, en large partie, du poids de ses traditions, qu'elles soient historiques, politiques, religieuses, sociologiques, etc.


LES BANQUES CENTRALES

Cette caractéristique est ainsi tout à fait patente si l'on considère le cas des Banques centrales des Etats de l'Union, où des différences considérables se manifestent aussitôt selon les pays. Certains Etats membres adhèrent à une tradition, d'ailleurs plus ou moins ancienne, d'indépendance de leur Banque centrale vis à vis du pouvoir politique; d'autres, au contraire, ont des pratiques anciennes d'association sinon de subordination. La Banque fédérale d'Allemagne ou la Banque centrale des Pays-Bas illustrent parfaitement la première configuration; la Banque d'Angleterre et la Banque nationale de Belgique répondent à la deuxième proposition. La Banque de France a connu des situations différentes; plus ou moins indépendante entre sa création en 1800, et sa nationalisation en 1945, elle a retrouvé une autre position à la suite de la réforme de 1993, se mettant ainsi en conformité avec les exigences du plan Delors sur l'U.E.M.. Mais ces notions sont, à la vérité, assez relatives même si le modèle de la Bundesbank prétend souvent servir de référence au prétexte que la réforme monétaire du DM et la création de la banque centrale ont précédé d'un an la construction politique de la fédération. Cette idée d'indépendance implique donc que les Banques centrales encore liées au pouvoir politique devront, elles aussi, se dégager de cette tutelle étatique si elles veulent pleinement appartenir, un jour, à l'UEM. Il est prématuré de prévoir les évolutions prochaines et, en tout état de cause, il faut bien observer que la situation des Banques centrales européennes demeure fort diversifiée selon les pays en ce début d'année 1996 et qu'en dépit des liens plus ou moins étroits qui les unissent au pouvoir politique, le rôle même imparti à chacune est différent d'un pays à l'autre.

En Grande-Bretagne, le gouvernement détient toujours le pouvoir légal de fixer les objectifs de croissance monétaire et d'inflation comme celui de modifier les taux d'intérêt directeurs, même si dans la plupart des autres pays, mais pas chez tous, ce pouvoir est désormais dévolu à la Banque centrale. En matière de surveillance des institutions financières, les dissemblances sont aussi manifestes. La Banque d'Italie, l'Institut monétaire luxembourgeois, la Banque des Pays-Bas, la Banque de France ou la Banque d'Angleterre, par exemple, ont, en tout ou partie, cette responsabilité tandis que ni la Banque de Suède, ni la Banque fédérale d'Allemagne ne l'exercent. En termes institutionnels, il faut convenir que de larges divergences sont ainsi perceptibles entre les Banques centrales des Etats membres, révélant un peu plus, s'il en était besoin, le manque d'uniformité des structures financières européennes.


LES ETABLISSEMENTS DE CREDIT

La large famille des établissements de crédit fournit un deuxième exemple de cette hétérogénéité des institutions financières européennes. Il est impossible de mettre à jour une conception commune de la banque au sein des pays de l'Union et, comme au travers du kaléidoscope, l'observateur aperçoit une combinaison ou une juxtaposition d'idées ou de figures très variées. La notion même de banque ne recouvre pas forcément ni la même signification ni la même entité dans tous les pays. Ainsi, selon la nomenclature officielle allemande il existe quatre types de banques : les banques spécialisées, les banques commerciales, les caisses d'épargne et les établissements de crédit coopératif. Les banques hypothécaires, par exemple, relèvent en Allemagne du sous-ensemble des banques spécialisées tandis qu'elles sont considérées aux Pays-Bas comme un élément autonome de la typologie, au même titre, pour les Hollandais, que les banques universelles, les établissements coopératifs, les caisses d'épargne et les maisons de titres. La France distingue quatre groupes d'établissements de crédit (et non de banques) : les établissements regroupés dans l'Association Française des Banques et qui sont des sociétés commerciales ; les banques mutualistes et coopératives ; les caisses d'épargne et, enfin, les institutions et sociétés financières. Si l'on examine de façon exhaustive l'ensemble de l'Union, le constat confirme que chaque pays a sa propre définition des banques et qu'il classe les établissements selon sa propre typologie.

L'Europe bancaire reste ainsi à construire car, indépendamment de ces questions de typologie, d'autres différences importantes accentuent le sentiment d'hétérogénéité. Ainsi, les différences de taille entre établissements de crédit, qui varient substantiellement selon les pays considérés, illustrent ces contrastes. L'exemple le plus abouti de concentration est aux Pays-Bas où la loi anti-trust a été abrogée en 1990 et où trois banques ( ABN-Amro, ING et Rabobank ) se partagent, à elles seules, 85% du marché, de formidables conglomérats financiers constitués par la synergie entre banques et assurances. A l'inverse, les banques espagnoles présentent encore un caractère prononcé d'atomicité même si elles se rapprochent depuis quelques années des standards européens, la déréglementation ayant favorisé la concentration. Outre sa dispersion bancaire, l'Espagne possède aussi la caractéristique de disposer de caisses d'épargne très puissantes qui, en 1993, ont collecté plus de dépôts que les banques privées. Signe d'une autre spécificité, les caisses d'épargne espagnoles doivent cette puissance à une législation qui leur permet d'offrir de très nombreux services à leurs clients, bien plus qu'en France, par exemple.

La comparaison entre les systèmes bancaires français et allemand montre de profondes différences qui s'expliquent par des phénomènes historiques propres à chaque système national et, en particulier, par la généralisation en Allemagne, au siècle dernier, du modèle de la banque universelle, au reste importé de France vers 1830 où il ne s'est pas développé. Ces disparités se retrouvent notamment au niveau de la concentration bancaire, puisque les cinq premiers établissements de crédit français réalisent 90% du bilan total, tandis que les trois grandes banques allemandes n'atteignent pas 10%. L'influence du fédéralisme allemand est aussi, sans doute, moins propice à la concentration, tandis que la centralisation française façonne aussi bien la répartition démographique que le système bancaire. Il suffit de relire Tacite (1) pour se souvenir que le principe de la fédération caractérisait les tribus germaines, il y a deux mille ans, tout comme, en France, l'héritage romain ou carolingien a pesé sur l'organisation d'un Etat centripète, bien avant l'intervention des monarques absolus ou des Jacobins républicains. La combinatoire financière européenne est donc issue pour une grande part de ces tendances historiques lourdes qui ont fondé, au fil des siècles, les nations d'Europe. Le système bancaire hollandais s'explique par le statut géographique d'un pays entre terre et mer, voué surtout aux échanges, par l'évolution de son statut politique original dès la fin du Moyen âge, comme par les fondements protestants d'une population qui a eu, dès le XVIe siècle, une forte propension à placer son argent en banque. Des motifs d'ordre sociologique et historique pèsent également sur le phénomène de déréglementation et sur la résistance qui lui est parfois opposée en Europe. Le système bancaire allemand est resté à l'abri de la vague internationale de libéralisation, les banques universelles d'outre-Rhin n'ont accepté que quelques changements de réglementation qui ont principalement conduit à un renforcement et à une structuration des autorités de contrôle. L'Espagne offre un cas de figure intermédiaire, alors que les pays Scandinaves ont brutalement libéralisé leurs systèmes bancaires sans atteindre, au cours de ce processus de libéralisation, le stade du Royaume Uni qui présente la situation la plus accomplie.


LES PLACES BOURSIERES

Si le système bancaire européen n'existe donc pas aujourd'hui, du fait de l'importance de ces particularismes, une observation analogue s'impose lorsque l'on examine la situation des places boursières. En Europe, en 1996, cinq places boursières ont une vraie dimension internationale : Londres, Paris, Francfort, Amsterdam et Luxembourg. Comme le note Alice Pezard dans son dernier livre (2), une véritable intégration européenne en matière boursière soulève des problèmes d'une double nature, économique et juridique. Economiquement, la question posée est celle de la disproportion de taille entre la place de Londres et les autres. En juillet 1993, Londres était valorisé à hauteur de 1026 milliards de dollars, contre 387 pour Paris et 380 pour Francfort. Trois facteurs majeurs favorisent Londres, d'abord, la tradition du libéralisme britannique, très solidement ancrée, puis l'internationalisation de la place (qui détient 19% des actifs bancaires internationaux contre, par exemple, 4% pour la France), et enfin, un marché largement ouvert aux actions nationales. L'existence des réglementations nationales dans chacun des autres pays (en particulier en France et Allemagne) a longtemps attiré à Londres les investisseurs soucieux de contourner ces obstacles, or cet argument perd de sa valeur en vertu de la déréglementation qui est intervenue sur le continent. Mais ces changements et les efforts de libéralisation consentis à Paris et Francfort dans les années 1980 ne suffiront sans doute pas pour que les places du continent voient leur situation se rééquilibrer, notamment de par les pesanteurs qui subsistent encore. Ainsi, en Allemagne, 30% de l'activité boursière s'opère toujours dans les bourses régionales au détriment de Francfort. Une concurrence accrue entre les places est prévisible, voire même une concentration car il est peu probable, à moyen terme, que les 27 marchés d'Europe subsistent tous. Toutefois, même au risque de réduire l'intégration financière, il serait surprenant d'assister à quelque fusion sur une seule place, pour les mêmes raisons sociologico-historiques : notoriété, langue, influence, etc..

Du point de vue juridique, l'on constate aussi une diversité des approches en Europe où cohabitent deux courants majeurs. Le courant anglo-saxon, d'une part, accorde une pleine liberté de décision à des organes boursiers indépendants des pouvoirs publics. D'autre part, un courant dit rhénan subsiste péniblement, soucieux de sauvegarder les intérêts financiers de l'Etat et de la grande industrie. Quoiqu' apparemment moins en usage, ce second courant reste vivace en Europe, les Etats qui s'en réclament s'exprimant sans doute moins officiellement, mais ils se manifestent, malgré tout, assez largement de façon officieuse. Plusieurs systèmes existent donc parallèlement en matière boursière, renforçant cette impression d'une vision de l'appareil financier européen au travers d'un kaléidoscope, combinaison de figures et de structures singulières et en fréquente mutation.


La figure d'une mosaïque des institutions financières européennes a été souvent utilisée, dans le passé (3) mais elle ne traduit pas, réellement, la situation. Une mosaïque est un ensemble harmonieux où, étymolo-giquement, les Muses se cachent et agissent entre les innombrables fragments pour offrir au passant une image esthétique, unifiante et unifiée. Chaque fragment d'une mosaïque contient les caractéristiques de la totalité et, des profondeurs de la masse de ces fragments, assemblés dans une tension contraire, surgit une dynamique vibratoire qui atteste une présence souveraine, la dimension de la transcendance et de la totalisation. Toute la dimension fondamentalement politique de l'Union semble donc en question pour que les combinaisons kaléidoscopiques cèdent la place à l'unité solidaire d'une vraie mosaïque.

15-01-1996

(*) Conseiller historique de la Caisse des dépôts et consignations, Délégué général de l'Association d'économie financière, 110 rue de l'Université - 75007 Paris. Je tiens à vivement remercier A. Pezard et M. Lagny pour leur aide dans la préparation de ce travail.

(1) Tacite, De Germania, Paris, Les Belles Lettres, 1957.

(2) A.Pezard, L'Europe financière de demain, Paris-Dublin, Ed. CityYork, 1995.

(3) C.Belhomme, Cl.Dupuy, N.Matta, R.Salomon, La mosaïque financière européenne, in : La Lettre économique de la Caisse des dépôts, n°28, juin 1991.


back HOME CONTACT NEXT