Quelle supervision pour les organismes financiers dans l'UEM ?

Etienne de Lhoneux (*)


1. Introduction

Les métiers financiers, parmi les plus anciens, sont aussi parmi les plus régulés.

La manière dont chaque système financier s'est développé est inévitablement liée à son histoire, sa culture et son mode de développement. L'organi-sation de ce qui est qualifié dans le langage courant de "contrôle des banques" a surtout procédé en réaction à la crise des années 30 qui a conduit dans les pays développés à une réorganisation des différentes professions financières et à leur soumission à un système public de contrôle.

La libéralisation réalisée dans le marché commun n'a guère profité à la self regulation. Cette libéralisation implique une dérégulation au niveau national ainsi qu'une re-régulation par la voie généralement des directives communautaires transposées dans chaque Etat membre. La suppression des restrictions dans les domaines de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services a conduit à de vastes réformes des législations financières et au renforcement des mécanismes de contrôle public.

L'essentiel des régulations publiques à objectif de contrôle vise la prévention du risque systémique c'est-à-dire le danger qu'une faillite bancaire entraîne la chute de pans entiers du système financier. Deux types de prévention existent : d'une part l'organisation des professions, avec régime d'autorisation d'accès, de sanctions et de gestion des incidents et d'autre part le contrôle de l'exercice des professions avec les règles prudentielles imposant le respect des différents ratios de solvabilité et de liquidité ainsi que la diversification des risques et l'efficacité des systèmes d'inspection directe et indirecte.

D'autres régulations visent la prévention des risques individuels ; ainsi les risques de marché, le régime des opérations, le respect de l'éthique, les mécanismes de contrôle et de répression des infractions et en général la protection des investisseurs individuels.

Enfin, le principe d'efficience économique est à l'origine d'intervention des autorités publiques notamment dans le domaine de la concurrence (succédant aux mécanismes de régulation des prix), de limitation des cartels et des aides publiques ainsi que des phénomènes de privatisation.

Tous ces domaines obéissent aujourd'hui à un cadre de droit communautaire.

La régulation financière à fin de contrôle prudentiel est mise en oeuvre à l'intervention d'organismes spécialisés qui recueillent les informations et prennent les décisions à caractère individuel et réglementaire.

Les organismes chargés de l'application du droit communautaire sont nationaux ; ils ont un statut de droit public et la qualité d'autorité administrative relativement autonome selon les Etats. Le système en Europe est donc celui de l'administration indirecte ; toutefois, le droit communautaire impose d'une part une harmonisation des fonctions des autorités nationales et d'autre part un système de coopération entre elles.

Les considérations ci-après visent à décrire brièvement le type de coopération acquise au sein et en dehors de la Communauté ainsi que les perspectives d'avenir suite à la création de l'Institut monétaire européen et prochainement de la Banque centrale européenne.


2. L'organisation de la coopération

Le mode de coopération entre autorités varie selon le régime légal dans lequel elle s'opère.

La coopération entre superviseurs publics est ancienne mais évolue au gré de l'élargissement des marchés et de la déspécialisation des fonctions financières.

2.1. La coopération entre superviseurs bancaires

2.1.1. La coopération internationale

Bien que les marchés se "globalisent", les mécanismes de contrôle restent organisés sur une base nationale.

Le Fonds monétaire international, au service de la coopération et de la stabilité, est-il appelé à jouer une rôle de prévention et de gestion des crises bancaires? L'exemple de la crise mexicaine pourrait conduire à un renforcement de ses mécanismes de surveillance et d'action en cas de tensions financières. Toutefois, le FMI, agissant essentiellement à l'égard des Etats membres, ne dispose pas des moyens juridiques et financiers d'action directe à l'égard des opérateurs.

A ce jour, le contrôle bancaire fait essentiellement l'objet de travaux d'autres instances internationales.

Le plus célèbre est l'ancien "comité Cooke" devenu "comité de Bâle pour la surveillance bancaire", créé au début des années 60 et composé des représentants des autorités de surveillance et des banques centrales des pays du G-10 auxquels se sont ajoutés la Suisse et le Luxembourg. 7 Etats membres sur les 15 de l'Union y participent, de même que la Commission européenne. Les règles adoptées par les Gouverneurs sur proposition de ce comité comportent notamment le "Concordat de Bâle". Celui-ci est à l'origine du principe du "home country control" ; les banques sont surveillées par les autorités de leur pays d'origine bien que certaines responsabilités soient du ressort des autorités du pays d'accueil.

En 1983, par une refonte du concordat à l'initiative du comité, le principe de surveillance sur une base consolidée fut établi. La faillite de la BCCI fut à l'origine d'un nouveau renforcement du concordat en 1992 ; chaque banque et groupe bancaire à vocation internationale doit être dorénavant soumis à la surveillance d'un contrôleur du pays d'origine en mesure d'exercer un contrôle performant sur une base consolidée.

Par ailleurs, les travaux du comité ont permis l'adoption de normes minimales concernant l'adéquation des fonds propres.

Il est à remarquer que tous ces principes ont été transposés ultérieurement en droit communautaire.

2.1.2. La coopération dans l'Union européenne.

Le devoir de coopération entre administrations nationales chargées de l'exécution du droit communautaire correspond à une obligation générale, prolongation du principe de loyauté communautaire inscrit à l'article 5 du Traité instituant la Communauté.

Les principes de la seconde directive bancaire de 1989 fixent le cadre de ce système ; le devoir de coopération est la condition de la mise en oeuvre du home country control, de la reconnaissance mutuelle et de l'harmonisation minimale.

La coopération bilatérale est active. Le droit communautaire permet l'échange d'informations même confidentielles et impose un certain nombre d'actions concertées. Cette coopération bilatérale entre autorités de contrôle nationales est mise en oeuvre depuis la seconde directive bancaire par une série de protocoles conclus entre les différentes autorités.

D'autres législations communautaires ont conduit au renforcement progressif des contrôles et à l'action transfrontalière des autorités ainsi en matière de fonds propres, de ratio de solvabilité, de surveillance sur base consolidée, de contrôle des grands risques et de surveillance des groupes financiers.

La coopération se fait aussi sur une base multilatérale.

L'instrument le plus utilisé est le recours aux comités et groupes de travail. On peut relever :

2.2. La coopération entre autorités de contrôle bancaire et autres autorités

Les autorités de contrôle bancaire coopèrent au bon fonctionnement de la Justice, dans les domaines civil, commercial et pénal, conformément aux règles de droit national et de la coopération internationale. Bien que le contrôle bancaire ne soit pas exercé à des fins fiscales, certains devoirs de coopération pour la répression des délits fiscaux leur sont imposés par les législations en cause.

La tendance se confirme de distinguer au plan institutionnel l'intervention des autorités de contrôle prudentiel et celle des autorités de marché veillant à la régularité des opérations, à la répression de l'insider dealing, à l'évaluation des risques de marché (liés aux positions de change, de taux d'intérêt ou de défaut de contrepartie).

Par contre, les rapprochements institutionnels se concrétisent entre les autorités de contrôle bancaire et les autorités de contrôle des services d'investis-sements et entreprises d'assurances.

Ainsi le contrôle des conglomérats financiers leur impose une coordination en vue notamment :

La mise en oeuvre de la directive consacrée aux services d'investissement, transposant à ce secteur certains principes de base notamment de contrôle en vigueur dans le secteur bancaire, devrait favoriser de tels rapprochements.


3. Connexité des fonctions de prêteur en dernier ressort et de contrôle bancaire

Revient-il à la banque centrale d'assumer les fonctions de contrôle prudentiel dans le domaine bancaire ?

La majorité des Etats membres attribue ces fonctions à la banque centrale ; la minorité fait appel à des autorités administratives relativement indépendantes, aux relations plus ou moins étroites avec la banque centrale, ainsi en Allemagne (Bundesaufsichtsamt), en France (commission bancaire), en Belgique (commission bancaire et financière), au Danemark (Danish Financial Supervisory Authority), en Finlande (Financial Supervision Authority), en Autriche (Ministère des Finances) et en Suède (Finansinspektionen).

Toute banque centrale est néanmoins impliquée dans la surveillance macro-prudentielle visant au maintien de la stabilité des marchés financiers et à la diminution du risque systémique. Le partage tant conceptuel qu'opérationnel des activités dans le domaine monétaire et de contrôle des intermédiaires financiers est délicat, de même que celui à opérer entre les fonctions macro et micro-économiques du contrôle.

Le débat est classique. Les deux systèmes fonctionnent.

Relevons parmi les arguments en faveur de la séparation :

Quant aux avantages de la concentration de pouvoirs auprès de la banque centrale, on peut citer:

Il peut être observé que l'indépendance de la banque centrale, requise en droit communautaire, n'apparaît pas comme un obstacle fondamental à la reconnais-sance à celle-ci de compétences prudentielles, comme le montre l'expérience de plusieurs Etats membres. L'exercice des deux missions est organisé précisément par la législation et par l'organisation interne de la banque centrale.


4. L'exemple américain

Le subtil partage de responsabilités entre les législateurs fédéral et fédéré aux Etats-Unis varie selon les catégories d'intermédiaires financiers. De manière générale, les intermédiaires financiers, banques, assurances et entreprises d'investissement sont soumis à des systèmes de contrôle distincts. Le Federal Reserve System (FRS) n'est pas compétent à l'égard des entreprises d'assurances et n'a que des responsabilités limitées dans le domaine des entreprises d'investissement et de la bourse. Il agit à l'égard des banques membres du FRS et des compagnies holding bancaires et, de ce fait, la plupart des banques américaines opérant sur le marché international. Son action est complétée par celle d'autres contrôleurs fédéraux compétents chacun pour une classe particulière d'établissements :

Ce régime fragmenté a donné lieu ces dernières années à diverses propositions.

D'aucuns songent à un dédoublement des régulateurs fédéraux pour les établissements de crédit et pour les autres intermédiaires. D'autres proposent de créer un seul régulateur bancaire fédéral. Ceux-ci veulent rendre la supervision moins coûteuse et plus efficace ; une raison simple est que le développement des services bancaires, suite notamment à la technologie, implique des mouvements peu compatibles avec le morcellement géographique et institutionnel.

Les débats sont vifs mais les réformes lentes à voir le jour.

Le Federal Reserve Board s'est exprimé à diverses reprises, par la voix de son Président M. Greenspan. Pour lui, il s'agit de maintenir un système flexible, tolérant l'autorégulation et adapté aux différentes catégories d'intermédiaires financiers et tenant compte aussi de la complexité croissante. Il faut éviter la prise de positions trop rigides.

Toutefois, il plaide avec force pour le maintien auprès de la banque centrale de responsabilités de contrôle. Il s'agit notamment d'assurer que le contrôle ne réduise pas de manière excessive les prises de risques; la croissance économique reste un objectif à côté de la lutte contre l'inflation. Il faut éviter qu'en certaines circonstances les autorités monétaires ne freinent le développement du crédit aux entreprises. Un équilibre s'impose donc entre les exigences de contrôle et les responsabilités macro-économiques.

D'autres arguments plus techniques concernent les pouvoirs de supervision et de régulation du FRS qui lui permettent d'agir de manière préventive ou réactive.


5. Compétences du système europeen de banques centrales

Le Traité d'Union européenne, par lequel est institué le SEBC, composé de la Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales nationales, laisse pour ainsi dire la porte ouverte. Le SEBC aura pour objectif prioritaire la stabilité des prix mais il devra apporter son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté ; il sera néces-sairement impliqué dans l'exercice de compétences prudentielles.

L'article 105 (4) fixe la compétence consultative générale de la BCE. Celle-ci est habilitée à donner des avis et devra être consultée par les autorités compétentes communautaires et nationales sur les mesures législatives en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et de stabilité du système financier ; ceci est précisé à l'article 25 (1) des statuts du SEBC annexés au Traité.

L'article 105 (5) du Traité, répété à l'article 3 (3) des statuts, prévoit que le SEBC "contribue à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier".

Selon l'article 105 (6) "le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, après consultation de la BCE et sur avis conforme du Parlement européen, peut confier à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l'exception des entreprises d'assurances."

D'autres dispositions du Traité peuvent fonder les interventions prudentielles du SEBC que ce soit dans le domaine des relations extérieures (article 109 (4)) ou dans le domaine statistique (article 5), voire l'article 109L (2) aux termes duquel la Banque centrale européenne reprend les tâches de l'Institut monétaire européen ; la BCE ne pourrait pas avoir moins de compétences que l'IME disposant d'une compétence consultative dans ce domaine.

Une grande flexibilité est voulue sur la manière de conduire le contrôle prudentiel dans le domaine financier. Le SEBC n'aura pas à titre direct, du moins à son origine, de responsabilités de supervision quotidienne. Toutefois le contrôle bancaire ne peut être conduit de manière isolée dans les Etats membres. On peut admettre qu'il incombe au SEBC d'assurer le bon fonctionnement de la coopération communautaire en ce domaine. Il devra aussi être associé aux relations extérieures dans des conditions encore à préciser. Des missions spécifiques peuvent lui être confiées par le législateur. Ses services consisteront à l'origine en l'échange d'information, en l'animation ou la participation aux comités et groupes de travail, en l'exercice de la consultation et la prise de mesures adéquates pour assurer la mission implicite de prêteur en dernier ressort.

L'ambiguïté des dispositions du Traité ne devrait pas profiter à l'insécurité juridique.

Le dossier n'est pas clos. D'aucuns pourraient songer :

Les trois dernières propositions, abandon de la règle de l'unanimité, disposition d'habilitation pour la création d'un nouvel établissement communautaire, regroupement des autorités de contrôle, appellent une modification du Traité ; celle-ci pourrait être réalisée dans le cadre de la conférence intergouvernementale qui est inaugurée solennellement le 29 mars 1996.


6. Conclusion

La suppression des obstacles et l'internationalisation des marchés n'ont pas entraîné d'intégration des mécanismes de contrôle mais bien l'organisation plus ou moins formalisée de systèmes de coopération et de coordination entre autorités nationales.

Le contrôle prudentiel, dans sa portée micro-économique, appelle un mécanisme décentralisé. Comment concilier décentralisation institutionnelle et globalisation des activités ? Le modèle coopératif en vigueur, dans et hors de la Communauté, a montré sa relative efficacité. Il n'y a pas eu d'accidents majeurs autres que "BCCI" ou "Barings". Ces incidents ont d'ailleurs conduit au renforcement des mécanismes de coopération. Qui oserait prétendre cependant que le système en vigueur aujourd'hui est le système idéal et le moins coûteux ?

Le passage à l'UEM et la réalisation progressive du grand marché financier avec le développement des activités bancaires transnationales dans la Communauté, posent de nouvelles questions. La première est celle du risque systémique. Le SEBC devenu le prêteur en dernier ressort sera confronté à ce risque. La dimension macro-économique du contrôle prudentiel le concernera. Comment par ailleurs sera organisé à l'avenir le contrôle appliqué aux contrôleurs ? Comment sera gérée une crise éventuelle suite à un incident dépassant les frontières d'un Etat membre ?

Il serait vain de croire figée à jamais la situation d'une politique monétaire strictement centralisée et d'une politique de contrôle prudentiel rigoureusement décentralisée.

L'expérience américaine est intéressante à bien des égards, notamment quant au besoin de controle au niveau fédéral et pas seulement fédéré.

Le SEBC sera investi de compétences limitées dans le domaine du contrôle prudentiel ; au départ essentiel-lement une compétence consultative, mais ensuite moyennant une intervention législative, une compé-tence d'action directe ou indirecte.

S'il fallait créer une autorité de contrôle bancaire nouvelle au niveau de la Communauté, il conviendrait de revoir le Traité lui-même. La prochaine confé-rence intergouvernementale offre cette chance.

L'expérience des Etats montre qu'il est possible d'exercer à la fois des fonctions monétaires et de contrôle prudentiel. Un avantage du cumul est de maintenir la qualité d'autorité publique à la banque centrale développant par ailleurs ses fonctions moné-taires essentiellement par des instruments de marché. Le Traité offre les moyens d'intervention du SEBC dans ce domaine, à mettre en oeuvre par le législateur communautaire.

4-01-1996

7. Bibliographie


(*) Administrateur, Banque Nationale de Belgique - 37a Boulevard du Prince Henri, BP 628 - L 2016 Luxembourg. Membre et secrétaire-rapporteur du groupe de l'Institut de l'Ecu (Euro) ayant récemment publié un ouvrage "Banking supervision in the European Community. Institutional aspects" aux éditions de l'Université de Bruxelles ; l'auteur remercie particulièrement Mlle Laurence Rode, licenciée en Sciences économiques pour son concours efficace.
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