Les relations commerciales entre l'Union européenne et les pays d'Europe centrale et orientale

Nigel Nagarajan (*)


INTRODUCTION

Les bouleversements politiques qui ont eu lieu dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) en 1989-1990 constituent un moment décisif dans l'histoire du continent. Mais, l'euphorie initiale qui a accompagné l'effondrement des régimes communistes dans la région n'a pas duré longtemps. Elle a bientôt cédé la place à un réalisme, voire à un certain scepticisme. Aujourd'hui, si l'on accepte la suprématie de l'efficacité du marché par rapport à la planification comme mécanisme d'allocation optimale des ressources, on constate aussi que les obstacles sur le chemin de la transformation systémique sont nombreux. De surcroît, on reconnaît que la situation économique dans les différents pays de la région n'était pas identique au début de leur phase de transition vers l'économie de marché, ce qui rend plus difficile notre analyse de ce processus de transformation.

L'ampleur de la tâche à accomplir pour transformer les économies socialistes en économies de marché est maintenant un postulat plus ou moins accepté. Cette transformation suppose, inter alia, que l'on libéralise le commerce extérieur, que l'on rende convertible la monnaie, que l'on restructure des entreprises afin de créer un secteur exportateur dynamique et, enfin, que l'on vise à réintégrer l'économie dans le système général du commerce international. L'un des aspects les plus importants de cette transformation est donc celui des relations économiques extérieures des PECO. Leurs relations commerciales avec les pays industrialisés (et surtout avec leurs voisins de l'autre moitié de l'Europe) pourraient apporter une contribution prépondérante au processus de transformation.

Pour les PECO, les échanges avec les pays industrialisés sont cruciaux :

Il est donc capital que les pays industrialisés apportent leur coopération aux PECO, et qu'ils encouragent l'intégration de ces économies de marché naissantes dans l'économie mondiale.

Le présent article examine les relations commerciales entre l'Union européenne (UE) et les PECO. L'expression 'PECO' est ici comprise dans son sens strict c'est à dire qu'elle désigne, dans ce contexte, les six pays qui ont conclu un accord d'association (dit Accord Européen) avec l'UE : La Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la République tchèque. Nous comprenons aussi les trois pays qui viennent de négocier des Accord Européens : l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie (2). La Slovénie devrait être mentionnée aussi, puisque l'UE à aussi l'intention de conclure un Accord Européen avec ce pays.

Compte tenu de son histoire, de sa situation géographique et de sa place dans l'économie mondiale, il est juste que l'UE joue un rôle très important dans le processus de coopération et de soutien que les pays industrialisés apportent aux PECO. L'UE arrive au premier rang pour les échanges de marchandises et de services dans l'économie mondiale, de plus, elle prend une part très active dans les flux internationaux d'investissements directs étrangers. Son influence en tant que partenaire économique est donc considérable. Elle demeure aussi un pôle de stabilité politique dans un continent en mutation rapide. Elle est, semble-t-il, exceptionnellement bien placée pour encourager la transition vers l'économie de marché qui se déroule actuellement dans les PECO.

Mais notre discussion resterait incomplète si nous négligions de considérer l'importance de la transition économique dans les PECO comme facteur influant sur la dynamique d'intégration en Europe et sur l'avenir de l'UE elle-même. Cette dynamique a commencé le 9 mai 1950 avec la déclaration de Robert Schuman qui prévoyait la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA). Elle a abouti à la signature à Maastricht le 7 février 1992 du traité sur l'Union européenne. Après l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède dans l'Union au début de l'année 1995, il est d'ores et déjà question de nouveaux élargissements en direction des PECO. Ces élargissements restent fondamentaux pour notre discussion, comme nous aurons l'occasion de le voir par la suite.

Dans un premier temps, nous nous interrogerons sur la situation extérieure des PECO et le rôle des échanges dans le processus de transformation systémique. Ensuite, il conviendra de décrire le cadre général dans lequel s'inscrivent les relations commerciales entre les PECO et l'UE. Finalement, nous examinerons la libéralisation des échanges engagée par l'Union dans le cadre des Accords Européens.


I. UN ENVIRONNEMENT EXTERIEUR DEFAVORABLE

Toute analyse des aspects extérieurs de la transition vers l'économie de marché en Europe centrale et orientale se heurte à la question du rôle des chocs extérieurs profonds que la région a pu subir pendant la chute dramatique de la production durant les premières années de la réforme systémique. Les causes précises de cette baisse de l'activité économique sont encore discutées même si l'on a assisté plus récemment à une reprise soutenue dans la plupart des pays. Il y a eu un très large débat sur le rôle respectif des différents facteurs. D'une part, les uns soulignent l'importance des distorsions du modèle soviétique (propriété sociale des moyens de production, centralisation des décisions, déséquilibres dans les prix relatifs). D'autre part, les autres critiquent les mesures de stabilisation et de réforme structurelle (qu'il s'agisse de la thérapie de choc ou du gradualisme). De plus, on constate que la nature, la rapidité et l'ampleur de la chute de la production dans les PECO ont présenté des caractéristiques différentes selon les pays.

Quoi que l'on puisse en penser, il semblerait que l'environnement extérieur ait aggravé la situation économique dans les PECO au moment où ils se sont engagés dans la transition vers l'économie de marché. Le choc extérieur le plus sévère était sans doute représenté par l'effondrement des échanges entre les Etats de l'ancien Conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM) (3) . La désintégration du CAEM au cours de la période 1990-1991 a entraîné le démantèlement des courants d'échanges entre ses Etats membres, et surtout entre les PECO et l'ex-URSS qui constituait leur principal marché d'exportation. De plus, il semblerait que les prix de leurs importations d'énergie et de matières premières en provenance de l'URSS aient été inférieurs aux prix mondiaux, alors que l'on prétend que leurs exportations de produits industriels vers l'Union Soviétique se seraient effectuées à des prix supérieurs (bien que les produits échangés aient souvent été de qualité inférieure) à ceux des marchés mondiaux.

Il est difficile d'avoir les idées très claires sur le rôle du choc représenté par l'effondrement du commerce soviétique dans la chute de l'activité économique en Europe centrale et orientale. Néanmoins, selon une étude de Rodrick (1992), ce choc pourrait se composer de trois effets différents :

A en croire les chiffres de Rodrick, au cours de la période 1990-1991, ce choc pourrait expliquer presque tout le rétrécissement du produit intérieur brut (PIB) hongrois, ainsi que la plus grande part de la diminution du PIB de l'ex-Tchécoslovaquie et une part substantielle de la contraction du PIB polonais (4).
Mais, le revers de la médaille existe aussi. Le démantèlement du système de commerce intra-CAEM devrait aussi favoriser la mise en place d'institutions de marché et accélérer la réintégration des pays ex-communistes dans le système des échanges mondiaux. Bien que le processus n'ait aucun véritable précédent, l'expérience de plusieurs pays en voie de développement démontre l'importance des réformes commerciales dans la stratégie globale de transformation et de stabilisation. A l'appui de cette affirmation, on peut évoquer l'exemple des pays d'Amérique latine dans les années 80 (5). Comme dans l'exemple de ces pays, il est possible de distinguer entre des gains statiques (par la redistribution des ressources) et des gains dynamiques (par l'exploitation d'économies d'échelle et l'impact de l'ouverture des marchés qui favorise la concurrence). De même, la théorie moderne de la croissance endogène reconnaît l'importance des réformes structurelles, telles que la libéralisation du commerce, qui pourraient, dans certaines circonstances, améliorer le taux tendanciel de croissance.

Toujours est-il que les PECO ont été obligés de réorienter leurs flux d'échanges vers les pays industrialisés, et en particulier vers l'UE. Il est largement admis que l'intégration réussie des PECO dans l'économie mondiale sera conditionnée non seulement par leur capacité à transformer leurs propres économies, mais aussi par leurs accès aux marchés étrangers. Il convient donc de passer en revue l'évolution des relations commerciales entre les PECO et l'UE.


II. LE CADRE GENERAL DES RELATIONS COMMERCIALES

La question qui se pose maintenant est donc celle du cadre dans lequel s'inscrivent les relations commerciales entre les PECO et l'UE, ou plutôt entre les PECO et la Communauté européenne(6). Jusqu'à la fin des années 80, les pays de l'ex-bloc communiste étaient placés très bas dans la hiérarchie communautaire des préférences commerciales. Alors que la Communauté avait accordé à ces pays le traitement de la nation la plus favorisée (NPF) de manière autonome, seule la Roumanie bénéficiait du système de préférences généralisées (SPG)(7). De plus, les exportations en provenance des PECO vers la Communauté rencontraient fréquemment d'importantes entraves aux échanges, souvent sous la forme de restrictions quantitatives.

La Communauté est devenue, depuis le premier janvier 1973, seule compétente pour conclure des accords commerciaux avec ces pays. Elle a tenté plusieurs fois de conclure de tels accords. Mis à part le cas spécifique de la Roumanie, toutes ces tentatives ont échoué pour des raisons idéologiques : les Etats du CAEM ont manifesté, pendant longtemps, leur hostilité envers la Communauté.

Ce n'est qu'en 1988, lors de la réunion bilatérale de Luxembourg, que la Communauté a réussi à être reconnue par le CAEM (8). Cette reconnaissance a permis à la Communauté de conclure progressivement des accords de commerce et de coopération avec tous les Etats européens membres du CAEM et d'accorder le bénéfice du SPG aux PECO autres que la Roumanie. Les restrictions quantitatives visant spécifiquement les pays à commerce d'Etat ont également été éliminées. En ce qui concerne le régime commercial, les accords de commerce et de coopération ont été axés sur le principe de la NPF accordé, cette fois, de manière contractuelle et réciproque.

A la suite des événements politiques survenus en Europe centrale et orientale en 1989-1990, la Communauté européenne a commencé, en décembre 1990, à négocier des accords d'association (dits Accords Européens) avec la Hongrie, la Pologne et l'ancienne Tchécoslovaquie. Ces accords de deuxième génération, qui ont été signés en décembre 1991, visent à créer une zone de libre-échange (pour ce qui concerne les produits industriels) entre la Communauté et chacun des pays associés. Ils contiennent également des dispositions relatives aux échanges dans le domaine de l'agriculture, à la coopération économique et financière et au dialogue politique. Les zones de libre-échange seront créées progressivement au cours d'une période de dix ans, qui a débuté en mars 1992 avec l'entrée en vigueur des dispositions sur le commerce. Les objectifs commerciaux des Accords Européens seront atteints progressivement mais de manière asymétrique (9) : la Communauté démantèle ses barrières tarifaires et non-tarifaires plus rapidement et plus tôt que les pays associés.

A la suite de la dissolution de la République fédérative tchèque et slovaque, la Communauté a négocié des accords séparés avec la Slovaquie et la République tchèque. La négociation de ces accords séparés n'a pas eu d'incidence sur le calendrier de libéralisation du commerce. La négociation d'Accords Européens avec la Bulgarie et la Roumanie a aussi été entamée en 1992. Toutefois, les dispositions sur le commerce ne sont entrées en vigueur que depuis mai 1993 pour la Roumanie et depuis la fin décembre 1993 dans le cas de l'accord signé avec la Bulgarie (10) .

La Communauté a conclu des accords de commerce et de coopération avec l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie en 1992. Ces accords ont été transformés en accords de libre-échange qui sont entrés en vigueur au début de 1995. La Communauté vient de parapher des Accords Européens avec ces trois pays. Un tel accord est prévu aussi avec la Slovénie.

Nous aborderons bientôt les implications de ces accords pour les courants d'échanges mais, à ce stade, il importe de comprendre que les grands changements politiques et économiques en Europe centrale et orientale auront d'importantes conséquences pour l'avenir de l'Union européenne elle-même. Après l'adhésion de trois nouveaux Etats membres à l'Union au début de 1995, le problème se résume à ceci : jusqu'où pourra s'étendre l'Union européenne ? Pour ce qui concerne les pays associés (les pays ayant conclu un Accord Européen), nous sommes en droit d'affirmer qu'il pourront devenir membres de l'Union s'ils le désirent. Au Conseil européen de Copenhague, en juin 1993, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres de l'Union ont déclaré que l'adhésion des pays associés aura lieu dès que chaque pays associé sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises.

A cet effet, le Conseil européen d'Essen, en décembre 1994, a mis sur pied une stratégie de préparation de l'adhésion des PECO associés. Le but de cette stratégie est de fournir un plan de route à ces pays afin de leur permettre de s'intégrer progressivement au marché intérieur de l'Union, en adoptant par étapes les mesures nécessaires. La Commission présentera un Livre blanc sur ce sujet au Conseil européen de Cannes en juin 1995.

Le livre blanc est conçu pour aider les PECO en assumant un triple rôle :

Le rapprochement des législations sur le marché unique favorise à long terme la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. Il devrait aussi constituer un élément clé pour rendre utiles les négociations d'adhésion.


III. LES MESURES DE LIBERALISATION DES ECHANGES

Certains économistes ont critiqué les politiques commerciales mises en oeuvre par la Communauté à l'égard des PECO. Toutefois, il serait injuste d'accepter d'emblée toutes ces critiques. Pour ce qui concerne les produits industriels, la Communauté a engagé un mouvement fondamental et radical de libéralisation des échanges dont l'ampleur et le rythme sont sans précédent dans l'histoire récente des relations commerciales avec les pays tiers (11). Dès l'entrée en vigueur des dispositions commerciales des Accords Européens, le fait que, les droits de douanes comme les restrictions quantitatives aient été abolis sur environ 50% de la valeur des importations industrielles à partir des PECO, témoigne de l'ampleur de cette libéralisation. Après le Conseil de Copenhague, le démantèlement des barrières commerciales de la Communauté s'est même accéléré.

Il en résulte que la Communauté a levé, au 1er janvier 1995, toutes les barrières tarifaires et non-tarifaires sur l'importation des produits industriels en provenance des PECO. Les seules exceptions concernent certains produits sidérurgiques, ainsi que certains produits textiles et d'habillement. Même pour les produits dits "sensibles", la libéralisation est presque complète.

Dans le secteur du textile et de l'habillement, les PECO ont bénéficié d'augmentations importantes sur les restrictions quantitatives appliquées à leurs exportations, ils n'ont pu les remplir ces dernières années. La suppression de ces quotas doit s'étendre sur une période de moitié inférieure à celle prévue par l'Uruguay Round. Ce secteur représente a peu près 20% des exportations totales des PECO vers l'Union européenne. Il a encouragé une augmentation du "trafic de perfectionnement". Voir Nagarajan (1994) pour une discussion plus complète de ce sujet.

L'entrée en vigueur des dispositions commerciales des Accords Européens a entraîné la suppression des restrictions quantitatives appliquées aux importations d'acier en provenance des PECO. Par ailleurs, la Communauté abolit progressivement ses droits de douane sur une période de quatre ans, ce qui fait que les importations d'acier à partir des PECO ne seront plus soumises à des droits de douane après la fin de 1995.

Dans le domaine de l'agriculture, la situation est plus compliquée, étant donné que l'un des principes de base de la politique agricole commune (PAC) de la Communauté est l'idée de la préférence communautaire. Les Accords Européens présentent cependant d'importantes concessions mutuelles dans le commerce agricole. L'effondrement du système de distribution étatique dans les PECO a fortement désorganisé leurs marchés agricoles. Néanmoins, il semble que plusieurs PECO disposent de certaines potentialités en tant qu'exportateurs agricoles à plus long terme. La question de savoir comment la PAC pourra, à l'avenir, servir les intérêts d'une Union élargie devrait donc être examinée avec attention.

Enfin, certains prétendent que la libéralisation du commerce prévue dans les Accords Européens pourrait être contrecarrée par une utilisation restrictives de mesures anti-dumping et de sauvegarde. En réalité, la Communauté n'a utilisé ces mesures qu'en de rares occasions. Selon Costello et Toledano Laredo (1994), il n'est pas raisonnable de prétendre que ces mesures pourraient défavoriser les investissements directs étrangers.

Au vu de ces considérations, il est clair que les importations en provenance des PECO bénéficient d'un régime commercial communautaire très ouvert, du moins pour ce qui concerne les produits industriels. A ce propos, il est utile de souligner que les courants d'échanges entre la Communauté et les PECO ont connu un développement sans précédent au cours des dernières années. En très peu de temps, la Communauté est devenue le principal partenaire commercial de ces pays et enregistre maintenant près de la moitié de leurs importations et exportations totales. Entre 1989 et 1993, la valeur des importations de la Communauté en provenance des PECO(12) a augmenté de 67% (aux prix courants), bien que la part des PECO dans les importations totales de la Communauté reste très faible. De plus, les chiffres disponibles pour 1994 montrent que les importations de la Communauté en provenance des PECO croissent de manière plus rapide que ses exportations vers ces pays, ce qui fait que la balance commerciale de ceux-ci par rapport à la Communauté a connu un rééquilibrage (13).

Selon Mastropasqua et Rolli (1994), la libéralisation du commerce engagée par la Communauté dans les Accords Européens signés avec la Hongrie, la Pologne et l'ancienne Tchécoslovaquie augmenterait leurs recettes d'exportations d'entre 8 et 12%, soit un remboursement d'entre 10 et 16% de leur endettement extérieur en 1991. Puisque ce calcul ne comprend que l'effet de premier ordre des changements tarifaires, ces auteurs constatent qu'il pourrait bien sous-estimer les bénéfices à long terme.


CONCLUSIONS

Quelles conclusions pouvons-nous tirer de l'expérience de libéralisation commerciale engagée par la Communauté en direction des PECO ?

L'hypothèse du caractère restrictif des Accords Européens a été réfutée. L'Union européenne a rapidement réagi aux changements politiques et économiques en Europe centrale et orientale. Elle a apporté une contribution précieuse au processus de transition vers l'économie de marché dans les PECO en mettant sur pied une réorganisation fondamentale des conditions d'accès aux marchés pour leurs exportations.

De plus, avec l'adaptation de la stratégie d'Essen, on peut d'ores et déjà parler des prochains élargissements de l'Union en direction des PECO. Dans la conjoncture actuelle, il semblerait difficile d'envisager une adhésion immédiate des PECO à l'Union. Bien que la situation économique commence à s'améliorer dans ces pays, les problèmes auxquels ils sont confrontés sont nombreux. Du côté de l'Union, les conditions institutionnelles permettant d'assurer son bon fonctionnement doivent aussi être créées lors de la conférence intergouvernementale de 1996 qui devrait également examiner les mutations nécessaires aux politiques communes.

Pour les PECO, ainsi que pour l'Union européenne, les années à venir seront cruciales.

05-06-1995


Bibliographie


(*) Les opinions exprimées dans le présent article sont celles de l'auteur qui tient à remercier ses collègues Maurice Guyader, Florence Willems et Véronique Friob pour leurs contribution et corrections. Il demeure seul responsable de toute erreur.

(1) A ce propos, il convient de noter le niveau de l'endettement extérieur de plusieurs PECO.

(2) On laissera de côté la situation des autres Etats issus de l'ex-Union Soviétique, bien que l'UE ait aussi mené une politique de libéralisation commerciale très active à l'égard de ces pays.

(3) Le CAEM était l'organe de coopération économique des pays communistes (en étaient membres : la République démocratique allemande, la Bulgarie, Cuba, la Hongrie, la Mongolie, la Pologne, la Roumanie, la Tchécoslovaquie, l'URSS, la République démocratique du Viêt-nam).

(4) Il est à noter que certains universitaires ont récusé ce jugement.

(5) Voir Corbo (1992) pour un compte-rendu des leçons à tirer par les PECO de l'expérience des pays d'Amérique latine.

(6) Lorsqu'on parle des relations commerciales, il convient de parler de "Communauté européenne" au lieu d'"Union européenne". La signature du traité de Rome en 1957 a entraîné la création de la Communauté économique européenne (CEE). Après l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, on parle de la Communauté européenne (CE), qui existe toujours dans le cadre de l'Union.

(7) A l'époque, d'importantes restrictions existaient dans l'utilisation pour la Roumanie du SPG communautaire.

(8) Certains accords sectoriels existaient déjà.

(9) En principe, cette asymétrie donne le temps aux PECO de s'adapter au jeu des mécanismes du marché en leur permettant de recourir à des tarifs exceptionnels pour protéger leurs industries naissantes.

(10) Le calendrier de libéralisation de l'Accord Européen avec la Bulgarie a été réaligné sur celui conclu avec la Roumanie.

(11) Les recherches faites par les services de la Commission européenne visant à évaluer le mouvement de libéralisation commerciale engagé par la Communauté seront publiées dans Economie européenne. Voir Commission européenne (1994).

(12) L'expression "PECO" désigne ici les six premiers pays à avoir conclu un Accord Européen

(13) Voir Bucher et. al. (1994) pour une discussion de l'évolution sectorielle de ces échanges.


backHOME CONTACT CONTACT