L'Union européenne et l'Europe centrale et orientale :

La problématique générale des relations économiques bilatérales et l'aspect particulier des flux financiers et des investissements directs.

Maurice Guyader (*)


Depuis les ruptures radicales intervenues pendant les années 1989-90, l'Europe centrale et orientale a été un sujet éminent des relations économiques internationales. En tant que plus proche voisin, l'Union européenne a très rapidement placé les relations économiques bilatérales avec cette région à la première place de ses préoccupations en matière de politique économique extérieure.

D'une quasi ignorance réciproque, cette question est devenue, en quelques années, l'axe des relations extérieures de l'Union européenne.

Alors que les évolutions ultimes, l'adhésion et l'intégration dans l'Union européenne, ne sont pas encore immédiatement à l'ordre du jour et que des transformations d'importance non négligeable devront encore être accomplies, nous allons tenter de faire le point à mi-parcours sur la profonde mutation déjà accomplie. Si l'on se reporte à la situation qui existait voici simplement quelques années, nous pouvons facilement mesurer l'importance du chemin qui a déjà été parcouru pendant une période de temps particulièrement brève.

C'est pourquoi nous nous proposons d'examiner dans un premier temps la politique économique globale de l'Union européenne vis-à-vis des pays d'Europe centrale et orientale tout au long de ces cinq années de transformation radicale.

Nous aborderons ensuite deux aspects particuliers de cette problématique : l'assistance financière de la puissance publique qui correspond au stade primaire de la politique économique extérieure et l'encouragement aux investissements qui en constitue plutôt le troisième stade, mais qui s'éloigne des possibilités traditionnelles d'interventions des pouvoirs publics, puisque le secteur privé y joue un rôle prééminent. Le stade intermédiaire numéro deux, c'est-à-dire celui de la politique de libéralisation du commerce, sera traité dans un autre article par Nigel Nagarajan.


I. LA POLITIQUE ECONOMIQUE DE L'UNION EUROPEENNE EN DIRECTION DES PAYS D'EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE PENDANT LA PERIODE 1989-95

En 1989-90, l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale sortaient progressivement d'un même type de régime communiste, comme allaient rapidement le faire les Etats appartenant à l'ex-Union Soviétique.

Au début de la période qui nous concerne, tous ces Etats semblaient provenir du même moule avec le même genre de handicaps. En fait, les situations de départ étaient déjà assez différentes pour de nombreuses raisons. Elles opposaient d'une part les PECO aux Etats issus de l'ex-Union Soviétique et d'autre part les PECO entre eux.

Les Etats issus de l'ex-Union Soviétique, bien qu'ayant un PNB apparent comparable à celui des PECO se situaient, en général, à un niveau de développement inférieur avec de très grandes disparités régionales (notamment dans le Caucase et en Asie centrale). La période de régime communiste avait été beaucoup plus longue en ex-URSS (de l'ordre de 70 ans, soit l'équivalent de deux générations). L'intégration économique dans l'ex-Union soviétique avait été encore plus poussée que celle existant avec les PECO à l'intérieur du CAEM. Tous ces aspects représentaient des handicaps supplémentaires pour les Etats issus de l'ex-Union Soviétique.

Parmi les PECO (1), les différences étaient aussi importantes. Elles opposaient principalement les Etats d'Europe centrale qui avaient connu une phase de développement industriel avant la deuxième guerre mondiale aux Etats balkaniques dont le niveau de développement était sensiblement inférieur. L'Albanie, après la longue période d'isolement économique sous un régime communiste extrêmement sévère, représentait encore un cas particulier.

Parmi les pays d'Europe centrale, la Hongrie, qui avait amorcé sa mutation économique quelques années auparavant, semblait être la mieux placée. L'ex-Tchécoslovaquie, malgré une socialisation très poussée, avait aussi de sérieux atouts avec un appareil industriel développé. A contrario, la Pologne, handicapée par une structure pré-industrielle et une population importante semblait plus mal située. Le poids d'une agriculture aux exploitations morcellées représentait un handicap qui devait être difficile à surmonter.

Si l'ensemble de ces paramètres se sont révélés être pertinents dans la suite de l'évolution, certains d'entre eux ont dû être corrigés et n'ont pas eu l'importance que l'on pouvait, a priori, leur attribuer.

C'est en tenant compte de cette situation économique de départ assez contrastée, sous des apparences d'uniformité, que l'Union européenne a dû élaborer une stratégie de politique économique en direction de l'ensemble de l'Europe centrale et orientale et de l'ex-Union Soviétique.

Au-delà du niveau de développement de départ et des handicaps initiaux, cette stratégie a logiquement pris en compte un autre paramètre : le degré d'éloignement et d'importance économique dans les relations bilatérales entre l'Union européenne et ces Etats.

C'est à cette époque que l'on a commencé à élaborer une théorie des cercles concentriques englobant l'Union européenne elle-même. Si cette théorie peut apparaître aujourd'hui relativement dépassée, elle n'en conserve pas moins une certaine valeur euristique. Devant les différences de rythme existant dans la progression vers l'intégration, il était possible de dégager un noyau central à l'intérieur de l'Union européenne elle-même qui était représenté par les Etats membres ayant à la fois la volonté politique et la possibilité de l'intégration européenne.

Avec sa traduction dans le domaine monétaire (les critères de Maastricht), le premier groupe de la typologie englobait la plupart des Etats fondateurs de la Communauté européenne auxquels seraient venus s'ajouter quelques autres Etats (notamment membres de l'AELE), qui avaient la volonté et surtout la possibilité de poursuivre la politique d'intégration. Autour de ce noyau central, un premier cercle aurait regroupé les autres Etats membres de l'Union européenne qui n'auraient pas eu la volonté ou la possibilité économique de mettre en oeuvre cette politique d'intégration. Cette situation concernait aussi un certain nombre d'Etats membres de l'AELE.

Dans un deuxième cercle, on retrouvait la plupart des Etats d'Europe centrale qui devaient un jour rejoindre l'Union européenne et dont le niveau de développement de l'économie autorisait cette transition sans soulever des problèmes majeurs. Puis venaient les autres Etats d'Europe centrale et orientale et des pays comme la Turquie pour lesquels la mutation serait sans doute plus délicate. Les Etats issus de l'ex-Union Soviétique (à l'exception des pays baltes) demeuraient dans un cercle extérieur pour lequel on n'envisageait pas de lien organique avec l'Union européenne.

Cette théorie est maintenant largement dépassée mais il est toujours possible d'en retirer certains enseignements.

L'évolution macro-économique et surtout politique ultérieure a été nettement plus rapide que ce que les théories pré-existantes pouvaient imaginer. Il a donc fallu adapter et aménager les schémas précédemment élaborés pour tenir compte de ces mutation extrêmement rapides.

La dichotomie existant entre l'ex-Union Soviétique et l'Europe centrale et orientale s'est confirmée pour deux types de raisons : le niveau de développement initial extrêmement différent entre les deux zones et surtout la perspective politique d'adhésion à l'Union européenne existant pour les PECO et qui était sans objet pour l'ex-Union Soviétique (à l'exception des Etats baltes).

Après une phase très difficile provoquée par l'approfondissement de la crise économique constatée tant chez les PECO que dans la CEI (chute du PNB nettement plus prononcée que ce qui avait été envisagé) et que la mauvaise phase conjoncturelle existant en Europe occidentale (année 1993) ne faisait qu'aggraver de profondes mutations sont apparues qui ont obligé à modifier et à adapter les schémas initiaux.

Le retour à la croissance a été plus vigoureux qu'initialement prévu, notamment chez certains PECO comme la Pologne qui ont assez rapidement retrouvé un taux de croissance soutenu après une thérapie particulièrement rigoureuse. Sous l'effet de la reprise en Europe occidentale, les exportations des PECO, après la réorientation générale, semblent devoir croître plus rapidement que leurs importations en provenance de l'Union européenne, ce qui devrait avoir pour conséquence de réduire l'importance du déficit commercial bilatéral qui était apparu.

La perspective de l'adhésion à l'Union européenne devient une réalité de plus en plus tangible.

Ainsi, à partir du schéma initial dans le cadre duquel l'Union européenne avait passé avec l'ensemble des PECO des accords de commerce et de coopération d'une portée significative mais encore limitée, il a fallu passer à un stade supérieur avec la signature dans un premier temps d'accords d'association d'une ambition beaucoup plus générale avec les pays du groupe dit de Visegrad (Pologne, Hongrie, République tchèque et Slovaquie) puis avec les deux pays balkaniques (Roumanie et Bulgarie) et ensuite avec les trois Etats baltes et probablement enfin avec la Slovénie. Ces accords d'association (dits Accords Européens) englobent, au-delà du commerce, tous les aspects des relations bilatérales entre l'Union européenne et ces Etats. Ils représentent en fait un premier pas vers l'adhésion de ces Etats à l'Union européenne.

La stratégie arrêtée lors du Conseil Européen d'Essen en décembre 1994 a eu pour objectif de mettre en oeuvre ces orientations.

Dans ce cadre, la Commission doit présenter au Conseil Européen de Cannes un livre blanc qui doit proposer des mesures facilitant l'incorporation des pays d'Europe centrale et orientale dans le marché intérieur. Le livre blanc indique les mesures d'ordre législatif qui doivent être prises, puis il précise la nature des structures administratives qui doivent être mises sur pied pour accomplir ce travail. Il mentionne enfin les modifications qu'il faut apporter à la nature de l'assistance technique européenne afin de faciliter ces mutations.

Depuis le début de la période de transition, la politique économique de l'Union européenne en direction des PECO s'est appuyée sur deux piliers : l'assistance et le commerce, elle commence à favoriser un troisième vecteur : l'investissement. L'assistance constitue le stade primaire d'une politique économique extérieure : dans des situations d'urgence, seuls les transferts financiers peuvent rapidement permettre d'atteindre certains objectifs. Cette politique peut aussi se poursuivre sous d'autres formes : aide alimentaire, assistance technique, assistance à la balance des paiements, différentes formes de prêts bonifiés ou non. Elle montre néanmoins très rapidement ses limites.

Les dons étant assurés par des prélèvements fiscaux ne peuvent constituer un transfert permanent, les réticences apparaissent rapidement. Au nom de la devise "trade no aid", les pays bénéficiaires eux-mêmes préfèrent souvent l'ouverture commerciale à la poursuite de la politique des transferts qui entraîne une certaine forme de suggestion.

La politique d'ouverture commerciale doit prendre le relais, elle peut assurer le décollage d'une économie, mais rapidement de nouvelles difficultés apparaissent avec les entraves aux échanges, les clauses de sauvegarde, les politiques anti-dumping. Afin de surmonter ces problèmes, les firmes privées doivent avoir des intérêts des deux côtés de la frontière. Elles ne succomberont ainsi pas à la tentation d'initier des procédures pouvant constituer des entraves aux échanges. Seuls les investissements privés peuvent ainsi permettre de dépasser les antagonismes nés des affrontements commerciaux. La mise en oeuvre de cette stratégie soulève néanmoins un problème d'un autre ordre. Alors que les deux premières orientations de politique économique dépendaient en totalité ou essentiellement de la puissance publique, celle-ci met surtout en avant le secteur privé dont l'absence de volonté peut éventuellement contrecarrer les souhaits de la puissance publique. Il semble néanmoins que ce soit la meilleure solution pour mettre en oeuvre la volonté d'action d'un pouvoir économique. Ainsi, après avoir largement usé des deux premiers vecteurs, l'Union européenne s'oriente aussi progressivement vers l'encouragement aux investissements privés afin de consolider l'amorce de développement économique des PECO.

Pendant la période de récession économique constatée dans l'Union européenne en 1993, celle-ci a été sujette à de nombreuses critiques concernant la mise en oeuvre de sa politique commerciale. Les PECO, qui ne trouvaient pas assez de débouchés pour leurs produits dans un marché en voie de rétrécissement, accusaient l'Union européenne de mettre des freins artificiels à leurs possibilités d'expansion sur le marché de l'Union. En fait, les quotas existant pour certains produits (les textiles par exemple) n'étaient pas remplis et malgré la contraction du marché de l'Union, les PECO comme la CEI ont légèrement accru leur part dans les importations de l'Union européenne en cette année 1993. Depuis cette date, avec le retour à l'expansion, les exportations des PECO ont cru plus rapidement sur le marché de l'Union européenne que leurs importations en provenance de cette dernière, diminuant d'autant le déficit commercial bilatéral.

L'ensemble de cette problématique commerciale ne sera toutefois pas traité dans le cadre de cet article, mais dans celui de Nigel Nagarajan. Nous nous limiterons, pour ce qui nous concerne, à examiner les deux autres volets de la problématique, à savoir la politique d'assistance et celle concernant les investissements directs.


II. LA POLITIQUE D'ASSISTANCE DE L'UNION EUROPEENNE VIS-A-VIS DES PECO

Ce fut, comme nous l'avons vu, le premier volet de l'action de l'Union européenne en direction des PECO. Cette politique d'assistance comprend différents types d'actions : l'aide d'urgence proprement dite; l'aide alimentaire qui peut en être très proche mais qui s'apparente aussi quelquefois à des crédits à l'exportation, l'assistance technique, l'aide macro-économique à la balance des paiements qui est généralement délivrée sous forme de prêts mais qui peut, dans certaines circonstances, l'être aussi sous forme de dons, enfin, toute la gamme de prêts qui servent souvent à financer des dépenses d'infra-structures (comme les prêts de la BEI).

La principale action novatrice de la politique de l'Union européenne a été constituée par son programme d'assistance technique Phare, même si celui-ci a connu des inflexions au cours de l'histoire de sa mise en oeuvre. Nous nous proposons d'en examiner ultérieurement les principales caractéristiques. Auparavant, nous voudrions situer l'importance de l'effort d'assistance de l'Union européenne et de ses Etats membres en regard de celui accompli par les principaux partenaires occidentaux principalement au sein du groupe de coordination des 24.

Le groupe des 24 a été créé lors du sommet du G-7 de l'Arche à Paris en 1989, afin de coordonner l'assistance du monde occidental à la Pologne et à la Hongrie dans un premier temps, puis à l'ensemble des pays en transition d'Europe centrale et orientale. Son secrétariat a été confié à la Commission européenne confirmant par cela le rôle prééminent qui devait revenir à l'Union européenne dans la mise en oeuvre de cette politique.

Implicitement, lors des réunions macro-économiques du groupe des 24, le "partage du fardeau" entre les pays bailleurs de fonds se répartissait ex ante comme suit : 50 % à la charge de l'ex-Union européenne à douze et 50 % pour tous les autres pays membres du groupe des 24 soit principalement les Etats-Unis, le Japon et les Etats membres de l'AELE. Cette répartition implicite n'a en général même pas pu être respectée.

En fait, l'Union européenne et ses Etats membres sont de très loin le principal pourvoyeur des différentes formes d'aides que reçoivent l'ensemble des PECO (2).

Entre le 1er janvier 1990 et le 1er janvier 1995, elle a ainsi apporté plus de 33,8 milliards d'écus aux PECO (dont 11,3 milliards pour l'Union européenne en tant que telle), alors que les pays de l'AELE fournissaient 6,5 milliards d'écus, le Canada 1,7 milliard, le Japon 3,1 milliards et les Etats-Unis 9,5 milliards d'écus.

L'ensemble des pays participant au Groupe des 24 et les institutions financières internationales (IFI) ont apporté pendant cette période une enveloppe globale de 74,7 milliards d'écus. Si l'on exclut du total les institutions financières internationales qui sont à l'origine de 19,3 milliards de financements, l'Union européenne et ses Etats membres ont donc apporté plus de 61 % de l'assistance bilatérale occidentale aux PECO (hors IFI) pendant cette période.

Si l'on ne prend en considération que les dons, l'Union européenne et ses Etats membres ont apporté à l'ensemble des PECO 13 milliards d'écus pendant la période comprise entre le 1er janvier 1990 et le 1er janvier 1995, alors que les pays de l'AELE donnaient 1,9 milliard d'écus, le Canada 1,2 milliard, le Japon 0,6 milliard et les Etats-Unis 5,5 milliards d'écus.

Sous cet aspect très important, puisqu'il ne concourt pas à l'accroissement de la dette, l'Union européenne et ses Etats membres apparaît encore comme étant le principal bailleur de fonds des PECO, puisque le Groupe des 24 dans son ensemble a donné 22,2 milliards d'écus. Elle assure donc à elle seule 58 % des transferts bilatéraux qu'ont reçus les PECO à ce titre.

Pour ce qui concerne la seule aide alimentaire et pendant la même période, l'Union européenne et ses Etats membres ont apporté plus de 52 % de l'enveloppe totale dont ont bénéficié les PECO, alors que les Etats-Unis fournissaient un peu plus de 39 % de celle-ci. Hors aide alimentaire, la part de l'Union européenne dans les aides d'urgence est tout aussi importante puisqu'elle a fourni plus de 58 % du total, alors que les Etats-Unis apportaient 28 % de celui-ci.

L'Union européenne, en tant que telle, ne possède pas de créances anciennes à rééchelonner sur les PECO. Ses Etats membres, qui détenaient des créances importantes, représentent une part appréciable dans la réorganisation de la dette qui est nettement supérieure à celle détenue par les Etats-Unis.

L'Union européenne et ses Etats membres ont aussi fourni 63 % de l'assistance technique (hors institutions financières internationales) dont ont bénéficié les PECO, alors que les Etats-Unis apportaient un peu plus de 27 % de l'enveloppe. L'Union européenne seule (c'est-à-dire sans ses Etats membres), principalement au moyen du programme Phare, a réalisé plus de 46 % du total de l'assistance technique aux PECO (hors IFI).

Les crédits officiels à l'exportation étant une compétence principalement réservée à ses Etats membres, l'intervention de l'Union européenne est faite sur ce poste presqu'exclusivement à travers eux, ils ont accordé plus de 61 % du total des crédits officiels à l'exportation qui ont été octroyés aux PECO, les Etats-Unis ont fourni un peu plus de 27 % de l'enveloppe totale.

Les Etats membres de l'Union européenne ont enfin apporté plus de 69 % des aides officielles à l'investissement privé, puisque sur ce poste comme pour le précédent, les compétences de l'Union européenne, en tant que telle, sont plus limitées. De leur côté, les Etats-Unis ont fourni un peu plus de 15 % de l'enveloppe totale, hors institutions financières internationales.

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, le programme Phare représente l'aspect le plus intéressant de l'ensemble du volet assistance de la politique de l'Union européenne.

L'objectif initial de Phare était d'apporter un savoir-faire et une expertise aux pays bénéficiaires dans des domaines allant du conseil stratégique à la formation. Les études, les aides, les systèmes de garantie et les lignes de crédit de Phare engendrent des effets multiplicateurs, car ces opérations permettent de débloquer les fonds d'autres donateurs pour des projets importants. De plus, en coopération avec les institutions financières internationales, Phare investit directement dans l'infrastructure de ses pays partenaires.

A la fin de l'année 1994, à l'issue des cinq premières années de fonctionnement du Programme, l'Union européenne aura accordé via Phare, des aides d'une valeur globale de 4.284 millions d'écus aux pays partenaires. De deux pays pris en compte en 1989 (la Pologne et la Hongrie), la couverture s'est en effet étendue en 1993 à onze PECO. (y compris les trois Etats baltes, la Slovénie et l'Albanie). Phare se classe ainsi au premier rang des programmes d'aide destinés aux pays d'Europe centrale et orientale.

Dès l'année 1993, Phare avait pris une nouvelle dimension. En juin, le Conseil européen se réunissant à Copenhague avait offert aux pays ayant signé les Accords européens la perspective de devenir membre de l'Union européenne, dès qu'ils auraient rempli certaines conditions économiques et politiques.

Un candidat à l'adhésion se doit de posséder des institutions stables qui garantissent la démocratie, l'état de droit, les droits de l'homme, le respect et la protection des minorités, ainsi que le fonctionnement d'une économie de marché. Il doit aussi être capable de faire face à la pression concurrentielle et aux contraintes du marché au sein de l'Union européenne. En outre, ce candidat doit être en mesure d'assumer les obligations d'un Etat membre et doit adhérer aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

Les Accords européens identifient Phare comme étant l'une des deux sources de financement spécifiquement conçues pour aider les pays d'Europe centrale et orientale à atteindre les objectifs de ces accords, l'autre étant la Banque Européenne d'Investissement. Phare apporte des aides et la Banque accorde des prêts.

Le programme Phare recouvre un certain nombre de secteurs prioritaires qui peuvent varier d'un pays à l'autre selon la teneur des négociations bilatérales. On retrouve toujours toutefois, plus ou moins les mêmes axes prépondérants : à savoir le développement sectoriel et l'aide aux entreprises (23,5 % de l'enveloppe globale), l'éducation, la santé, la formation et la recherche (14 %), l'aide humanitaire et alimentaire (13 %), la restructuration de l'agriculture (11,5 %), l'environnement et la sécurité nucléaire (9 %), les dépenses d'infrastructures-énergie, transport et télécom-munications (9 %), le développement social et l'emploi (6,5 %).

A travers les différents types de programmes (nationaux, plurinationaux, transfrontaliers), Phare apporte soit un savoir-faire technologique, soit des soutiens à l'investissement, notamment à travers le programme Jopp d'aide aux petites et moyennes entreprises.

En matière strictement financière, le programme Phare a été relativement moins développé que le programme Tacis, par exemple, pour la simple raison que plusieurs pays possédaient déjà l'amorce d'un système bancaire plus moderne et que le niveau de formation bancaire général de leurs professionnels était supérieur. Ainsi, la majorité des PECO ont une organisation bancaire aux deux tiers avec séparation stricte entre la Banque Centrale et les banques commerciales, il n'y a plus de taux d'intérêts régulés de manière autoritaire, ni d'allocation administrative d'enveloppes de crédits.

Dans les PECO, l'effort d'assistance doit maintenant porter beaucoup plus sur la mise en place d'une organisation légale efficace, la transformation des grandes banques commerciales d'Etat, le dévelop-pement des petites banques privées existantes, et surtout le traitement des trop nombreuses mauvaises créances détenues par l'ensemble de ces banques.

Malgré l'importance de ces besoins, l'existence d'un système déjà plus ou moins organisé a fait que le secteur bancaire stricto sensu n'a pas bénéficié de la toute première priorité dans l'ensemble Phare. Ainsi, seulement 3% de l'enveloppe des programmes nationaux a été affecté au domaine financier. De manière connexe, le secteur fiscal a bénéficié de quelques opérations visant notamment à l'introduction de la TVA dans les pays où elle n'existait pas et à celle d'autres formes modernes de taxation, là où cela était nécessaire.

Le principal problème à résoudre pour ces pays a été d'ordre à la fois fiscal et financier, avec l'existence de dettes et d'arriérés importants qui risquaient, s'il n'étaient traités de manière convenable, de déboucher sur de graves crises financières et budgétaires.

Jusqu'à maintenant, le programme Phare a partiel-lement financé plusieurs opérations nationales d'établissement de systèmes de paiements. Dans le domaine multilatéral, deux mécanismes commencent seulement à être mis en oeuvre, le premier développé sur un plan purement commercial et privé concerne les PECO, il s'agit du système ABC, l'autre se situe dans le domaine public: c'est "l'Inter States Bank" de la CEI. Parallèlement à la mise en oeuvre de ces systèmes de paiements, quelques opérations ont été lancées; elles portaient toutes sur des enveloppes assez limitées; 130.000 Ecus ont ainsi été engagés en Pologne pour permettre la création d'une chambre nationale de compensation; 750.000 Ecus ont aussi été engagés en Slovénie pour faciliter la refonte du système de paiements du pays; 2,7 Mécus devaient être engagés en Hongrie pour améliorer la sécurité du système de compensation qui existe depuis 1989; 250.000 Ecus, plus éventuellement 2 Mécus devaient être engagés en Roumanie afin d'établir un mécanisme de compensation qui n'existait pas.

Au-delà de ces opérations ponctuelles, l'Union européenne participe, comme nous l'avons vu, à des actions plus ambitieuses sur un plan multinational; il s'agit du système public interne à la CEI de "l'Inter States Bank", financé en partie sur des fonds Tacis, et de l'organisation ABC de compensation privée entre les banques d'Europe de l'Est, soutenue par le programme Phare. L'Union européenne a donné son accord de principe à la mise en oeuvre du système ABC de compensation interbancaire privé en Europe centrale et orientale. Elle apportera de l'assistance technique dans le cadre du programme Phare en matière de formation et d'études de faisabilité, mais il n'est pas envisageable que l'Union européenne puisse apporter une garantie bancaire qui sortirait de ses compétences.

Si ce projet a besoin d'un tel type de financement extérieur, il lui devient nécessaire de se retourner vers d'autres institutions comme, par exemple, la BERD. Du point de vue de l'Union européenne, ce projet présente un double avantage: il favorise la coopération régionale entre institutions bancaires de la zone de Visegrad et, ayant adopté l'Ecu comme référence, il facilite le développement de l'unité monétaire européenne.

Avec la réunion du Conseil européen de Copenhague, l'évolution amorcée dès l'année 1993 se poursuit. Dans un premier temps, on a décidé d'octroyer un maximum de 15 % du budget Phare à des dépenses d'infrastructures afin d'infléchir les finan-cements de Phare d'une assistance technique dont on percevait de moins en moins la nécessité vers des dépenses de type fonds structurels.

A mesure que ces pays s'orientent vers une restructuration économique à moyen terme, Phare s'éloignera de la mise à disposition de savoir-faire et se concentrera davantage sur les investissements, afin de soutenir la mise en place des infrastructures économiques et sociales nécessaires pour répondre aux exigences de l'intégration. L'Union européenne s'est ainsi engagée à aider tous les pays partenaires souhaitant une intégration plus étroite avec l'Union ou une adhésion.

Lors du Conseil européen d'Essen de décembre 1994, l'Union européenne a mis sur pied une stratégie de préparation à l'adhésion pour les PECO associés. L'objectif de cette stratégie est de proposer à ces pays des orientations afin de leur permettre de s'intégrer progressivement dans le marché intérieur de l'Union, en adoptant par étapes les mesures nécessaires. Comme nous l'avons déjà vu ci-dessus, lors du Conseil européen de Cannes en juin 1995, la Commission présentera un livre blanc sur cette stratégie d'intégration. Il a par ailleurs été décidé à Essen en décembre 1994 de faire passer le pourcentage de fonds consacré aux dépenses d'infrastructures à 25 % de l'enveloppe annuelle Phare.

La politique d'assistance, même proposée dans le cadre d'une stratégie à long terme, comme celle mise en route à Essen, présente toutefois des limites: il s'agit d'argent public et le contribuable de l'Union européenne n'acceptera probablement pas que l'on développe dans des proportions beaucoup plus importantes ce type d'actions. Nous en voyons déjà les limites dans le cadre de la politique de transfert des fonds structurels. Cette politique portant sur des enveloppes nettement plus conséquentes, demeure toutefois limitée à une activité interne à l'Union européenne.

Il est donc nécessaire de trouver un relais à l'action de l'Union européenne; la politique commerciale est celui-là. L'article de Nigel Nagarajan présentera les principaux axes de cette action qui est aujourd'hui le principal vecteur de politique économique de l'Union européenne dans la région, mais comme nous en apercevrons assez rapidement les limites, il sera nécessaire de passer ultérieurement à une autre phase de cette approche: celle qui consiste à encourager les investissements privés dans la zone afin de surmonter les antagonismes naissants. Ce troisième vecteur échappe toutefois dans une grande mesure aux moyens traditionnels d'action de la puissance publique puisque le décideur ultime est la firme privée.


III. LES INVESTISSEMENTS PRIVES DANS LES PECO

En 1993, les investissements étrangers (3) dans les pays en transition ont représenté un volume de 5,8 Mds de US $ alors que, la même année, ils atteignaient 69,2 Mds de US $ dans l'ensemble du monde en développement. En valeurs cumulées, le stock des investissements étrangers était de 14,3 Mds de US$ pour la totalité des pays en transition alors qu'il était de 489 Mds de US$ pour les pays en développement. Ces différences importantes montrent la faiblesse relative du niveau des investissements dans les pays en transition, en particulier en Russie et dans les Etats membres de la CEI et cela même en comparaison de régions peu privilégiées: les PVD.

En 1992, les pays en transition dans leur ensemble avaient attiré 2,4 % du total des investissements directs étrangers dans le monde (FDI). A titre de comparaison, l'Amérique Latine en avait eu 9,7% et l'Asie 20,9%, c'est-à-dire que l'ensemble des pays en transition avait attiré moins du dixième de la totalité des investissements étrangers dirigés vers les PVD. Mais la croissance a été relativement forte puisqu'en 1990, les mêmes pays en transition n'avaient bénéficié que de 0,15% du total mondial des FDI.

Si le volume annuel des FDI dans l'ensemble des pays en transition est passé, surtout grâce aux PECO, de moins de 100 M de US$ au début de la période de transition (avant 1990), à un montant de l'ordre de 5 Mds de US$ par an actuellement (en 1993-94), un début de croissance des investissements (bien que plus limité) semble aussi apparaître en Russie et dans les républiques de la CEI.

A la date du 1er janvier 1994, il y avait eu, en données cumulées et selon les sources, entre 12 et 15.000 projets d'investissements dans la CEI (dont la Russie) à comparer avec un nombre de 80 à 175.000 (selon les sources) dans les PECO (mais ces données comprenaient des chiffres apparemment anormalement élevés en Hongrie et surtout en Roumanie, qu'il est impossible de vérifier).

Le volume des investissements étrangers dans la zone PECO-CEI, qui demeure très faible en importance, est de plus très inégalement réparti. Sur les 16,6 Mds de US$ d'investissements en données cumulées existant au 1er juillet 1994 chez 13 pays déclarants de la région, il y avait une très forte concentration de ces investissements dans 3 PECO: 6,3 Mds de US$ en Hongrie, 2,8 Mds de US$ en République Tchèque et 1,3 Md en Pologne. On constatait aussi, en comparaison, l'extrême faiblesse du volume de ces investissements directs étrangers dans les pays membres de la CEI: 3,5 Mds de US$ dans toute la fédération russe, soit nettement moins qu'en Hongrie.

L'investissement direct étranger représente sans doute le meilleur moyen pour parvenir à dépasser les antagonismes liés à la tentation protectionniste: les intérêts des firmes étant répandus des deux côtés de la frontière, l'attrait du protectionnisme est bien moindre.

Les investissements directs étrangers (FDI) présentent de nombreux avantages pour les pays en transition.

Il est donc impératif de faire évoluer les systèmes réglementaires nationaux, afin d'attirer le maximum de FDI dans ces pays.

Malgré ces avantages nombreux et reconnus, il existe toujours un grand nombre de barrières aux investissement étrangers; elles reposent principalement sur :

L'Union européenne et la Commission ont toujours été favorables au développement des investissements privés notamment dans les PECO et la CEI. Bien que procédant d'un montant global relativement limité, l'essentiel de l'investissement privé dans les PECO et la CEI est avant tout le fait de firmes d'origine nord-américaine ou allemande à un niveau sensiblement plus élevé que celui en provenance des autres pays membres de l'Union européenne.

Afin de faciliter le développement de la politique d'investissements privés dans cette zone, l'Union européenne a pris un certain nombre de mesures ou serait susceptible d'en prendre de nouvelles dans un proche avenir. Il faut néanmoins retenir que le développement de l'investissement privé est beaucoup plus fonction du climat économique général, c'est-à-dire de la conjoncture régnant dans le pays que des mesures d'incitation prises par différents organismes extérieurs et même que de l'état de la législation nationale du pays bénéficiaire.

L'Union européenne a étudié différentes mesures d'incitation, comme l'harmonisation de sa politique concernant les investissements privés ou surtout les garanties qu'elle pourrait apporter aux investissements dans ces pays. Plusieurs pistes ont été abordées mais pour le moment aucune n'a pu être suivie d'une traduction effective. Ce genre d'approche se heurte à deux types de difficultés majeures: les prérogatives nationales des Etats membres qui considèrent que la politique des investissements extérieurs ressort de leur souveraineté étatique (au même titre que celle des crédits à l'exportation) et les montants en jeu puisque cette couverture engloberait des enveloppes financières particulièrement importantes.

Ce genre de politique aurait pourtant pu avoir un impact remarquable dans un secteur déterminant: l'énergie. Grâce à une couverture de réassurance, les investissements nécessaires à la modernisation et à la conversion de l'industrie énergétique (extraction, transport et transformation) auraient pu être réalisés. Ils auraient très vite eu un impact sur la balance des paiements des pays bénéficiaires grâce à un taux de retour sur investissement très rapide. Cette politique n'a pu encore être mise en oeuvre à grande échelle notamment à cause de l'instabilité politique existant dans une grande partie de la zone, principalement dans la CEI.

Malgré cette lacune, l'Union européenne a néanmoins amorcé une politique d'encouragement aux investissements privés, principalement à travers le programme Phare en direction des PECO. Diverses actions ont ainsi été entreprises. Parmi elles on peut signaler l'établissement d'agences pour la promotion des investissements dans onze PECO. Toutes ces agences ont été créées grâce à des fonds Phare.

Le programme JOPP aide les investisseurs de l'Union européenne qui veulent implanter des entreprises conjointes (p.m.e.) dans un des pays du programme Phare. Depuis 1991, année de son lancement, il a ainsi permis l'établissement de 250 petites et moyennes entreprises. Le programme JOPP participe aux études de faisabilité, il facilite les transferts de technologie et la politique de formation, il peut procurer une assistance pour organiser des manifestations destinées à favoriser l'établissement d'entreprises conjointes. D'autres types d'actions de promotion des investissements ont été entreprises dans le cadre du programme Phare: envoi d'experts pour de longues périodes, achat d'équipements et de matériels (comme ordinateurs, documentation, etc.), stages de formation, bourses d'études, etc..

Toutes ces activités ne sont pas suffisantes pour permettre un décollage rapide des investissements directs étrangers dans une zone qui en manque cruellement, elles témoignent néanmoins d'une prise de conscience et d'une volonté politique de surmonter un goulot d'étranglement qui représente, encore aujourd'hui, le principal obstacle à un développement économique harmonieux des PECO.


CONCLUSION

Ce rapide exposé, ainsi que celui qui le complète sur la politique commerciale de l'Union européenne ont essayé de faire le tour des différentes orientations de politique économique que pratique actuellement l'Union européenne en Europe centrale et orientale.

Nous devons toutefois conserver à l'esprit qu'il s'agit d'une oeuvre de longue haleine qui nécessite un effort constant.

La politique de pré-adhésion n'a pas encore porté ses fruits, nous pouvons néanmoins déjà apprécier à sa juste valeur le chemin accompli, si l'on se réfère à 1989 au moment où tous les pays n'étaient pas encore sortis du système communiste.

Grâce, à la fois, à la politique mise en oeuvre par les pays eux-mêmes à travers de grandes difficultés et à la stratégie constante de soutien de l'Union européenne, la perspective de l'adhésion à l'Union n'apparaît plus maintenant comme un rêve inaccessible. La stratégie de pré-adhésion arrêtée lors du Conseil Européen d'Essen est là pour en apporter la preuve tangible. Dans les prochaines années et moyennant les adaptations réciproques nécessaires, les pays d'Europe centrale et orientale pourront être membres de l'Union europée

05-06-1995


(*) Les opinions exprimées dans le présent article sont celles de l'auteur; elles n'engagent pas l'institution à laquelle il appartient. L'auteur tient à remercier ses collègues Nigel Nagarajan, Florence Willems et Véronique Friob pour leurs contributions et corrections. Il demeure seul responsable de toute erreur.

(1) Dans la suite de cet article, l'expression "PECO" est comprise au sens large c'est à dire qu'elle recouvre les quatre Etats signataires des accords de Visegrad, les deux autres pays associés (Roumanie et Bulgarie), les trois Etats baltes, la Slovénie et l'Albanie. Pour le moment, les relations avec l'Albanie, dont le niveau de développement est moindre, sont toujours organisées dans le cadre d'un accord de coopération.

(2) Nous ne traiterons pas dans la suite de cet article des opérations financées par la BERD qui n'est pas une institution de l'Union Européenne puisque participent à son capital 55 pays membres (dont les Etats Unis, le Japon, la Russie, la Pologne par exemple), l'Union Européenne et la BEI.

(3) Toutes les données chiffrées concernant les investissements privés sont sujettes à caution tant les sources diffèrent. Nous avons principalement utilisé l'OCDE et l'UN.ECE qui proposent des informations relativement convergentes.


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