Préparation de la monnaie unique : qu'apportera le Livre vert ?

Yves-Thibault de Silguy (*)


Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Vous m'avez invité à faire aujourd'hui devant vous un point d'avancement sur la préparation de la monnaie unique. Il s'agit pour le Collège et pour moi-même d'un sujet essentiel et je vous remercie de me donner l'occasion de le développer.

Comme vous le savez, la décision de passage à la monnaie unique sera prise par le Conseil européen avant la fin 1996 ou confirmée avant le 1er juillet 1998. Cette décision dépendra de deux éléments : la réalisation de conditions macro-économiques par les Etats membres, qu'on appelle les critères de convergence, et une préparation technique suffisante.

Si vous me permettez de recourir à une métaphore automobile, je dirai que pour que le Conseil puisse prendre la route de la monnaie unique, il faut que les conditions météorologiques le permettent et aussi qu'il dispose d'une voiture.

Le premier sujet a déjà été longuement débattu. Ce que l'on peut dire aujourd'hui, c'est que l'amélioration que nous observons n'est pas suffisante, mais qu'il n'est pas exclu qu'elle le devienne si les efforts sont poursuivis ou amplifiés là où c'est nécessaire, en particulier en matière de déficits publics. Sur cette question, il faut aussi contracter les assurances indispensables pour ne pas retomber dans les intempéries dès que nous aurons pris la route. La Commission est tout à fait consciente de cette nécessité.

C'est la raison pour laquelle figure dans les grandes orientations de politique économique l'objectif à terme de l'équilibre budgétaire. Ce n'est pas une ambition choquante: il s'agit de revenir progres-sivement à l'équilibre qui prévalait dans une majorité d'Etats membres jusqu'à la fin des années 60, et même pour certains d'entre eux jusqu'à la fin des années 70. Il faut également faire preuve de vigilance sur l'évolution de l'inflation.

La météorologie reste une science délicate, et il me semble vain et de toute façon inutile d'essayer aujourd'hui de faire des pronostics sur le temps qu'il fera dans deux ans.

Plusieurs possibilités sont envisageables à cet horizon. L'amélioration météorologique peut être insuffisante, c'est-à-dire qu'il n'y aura pas une majorité d'Etats membres remplissant les critères de convergence. Le temps peut aussi être correct, et le Conseil décider cependant que le passage en phase III est prématuré. Je rappelle à ce propos que l'automaticité ne joue qu'en 1999. La seule hypothèse qu'il faut exclure, c'est qu'il fasse beau, que le Conseil veuille prendre la route et que la voiture ne soit pas disponible, c'est à dire que la préparation technique ne soit pas arrivée à son terme. Je ne veux pas que les chefs d'Etat et de gouvernement puissent se retourner à ce moment-là vers les deux constructeurs, l'IME et la Commission, pour leur reprocher de ne pas avoir fait leur travail et de les empécher de s'engager sur la route de la monnaie unique. La construction de la voiture est notre principale mission. Il ne nous incombe pas aujourd'hui -ni à quiconque d'ailleurs- de pronostiquer le "qui" ou le "quand", mais de préparer le "comment".

Ceci m'amène au deuxième sujet. Il ne suffit pas de dire "l'intendance suivra". Les sujets techniques sont maîtrisables mais complexes. Pour que la voiture fonctionne, pour qu'elle ait un bon moteur, une bonne carrosserie, un bon équipement et une bonne tenue de route, il faut donc apporter à sa construction le soin nécessaire. Ceci signifie qu'il faut maintenant travailler à un rythme soutenu, et tout d'abord achever les plans du véhicule. C'est de cela dont je voudrais vous entretenir aujourd'hui.

J'essaierai dans cette brève présentation de répondre à deux séries de questions :


POURQUOI UN LIVRE VERT ?

Dès sa prise de fonction, la nouvelle Commission s'est convaincue que le succès de la monnaie unique reposait largement sur la capacité de dialogue des autorités compétentes.

La décision a donc été prise au début du mois de février de mettre en chantier la rédaction d'un Livre vert qui constituera d'une certaine façon le troisième volet d'un tryptique de documents commencé avec le Livre blanc sur le marché unique, et poursuivi avec le Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi. Le Livre vert sur la monnaie unique s'inscrit donc dans une perspective politique.

Mais il s'inscrit également dans une perspective calendaire. Nous serons, en juin, à mi-parcours de la phase II, dans l'hypothèse où la monnaie unique verrait le jour dès 1997. C'est le moment de montrer notre capacité à achever dans les délais prévus par le Traité, c'est à dire avant la fin 1996, le travail qui nous incombe. Pour ce faire, il appartient à la Commission de susciter un nouvel élan de réflexion et de préparation. Nous n'aurons pas trop de dix-huit mois après le Livre vert pour rendre complètement opérationnel le passage en phase III.

C'est pourquoi nous nous sommes imposés un calendrier de travail très contraignant. Le Livre vert devra être achevé de rédiger courant mai pour approbation par le Collège à la fin de ce même mois. Il sera ensuite examiné par le Comité monétaire puis par le Conseil des Ministres des finances. En même temps, il sera présenté au Parlement européen, avant d'être soumis au Conseil européen qui se tiendra à Cannes à la fin de la présidence française, les 26 et 27 juin.

La philosophie du Livre vert est de sensibiliser à la fois les agents économiques et les citoyens. Il doit, en conséquence, permettre d'engager le plus tôt possible une large concertation avec toutes les parties intéressées.

Sa couleur -vert et non pas blanc- ne traduit ni un choix esthétique ni un degré d'importance, mais la volonté d'élaborer le document de façon ouverte, ou interactive, pour employer une expression à la mode. Nous voulons susciter l'adhésion à un processus en cours, pas imposer une construction technocratique.

Le Livre vert ne sera pas non plus un simple catalogue d'options entre lesquelles nous n'afficherions pas de préférence, ou une liste de questions à régler. Nous voulons progresser pour dégager un consensus. La vraie mobilisation passe par le dialogue, dans le cadre du Traité. Le Traité a été ratifié par tous les Etats membres, et sa partie UEM constitue un ensemble complet et cohérent. Il représente un équilibre politique qu'il n'est pas question de modifier.

Dans cet exercice, nous accordons la plus grande importance à toutes les contributions passées et celles qui nous seront adressées dans les prochaines semaines. Je pense, en particulier, au rapport final du groupe MAAS. Nous suivons avec la plus extrême attention les auditions auxquelles il procède en ce moment. Nous cherchons à suivre de la même façon les travaux de toutes les organisations professionnelles et de consommateurs, qu'elles soient nationales ou européennes. Il serait fastidieux de vous en faire la liste mais sachez que nous sommes en contact permanent avec plusieurs dizaines d'entre elles.

Le dialogue n'aura pas lieu uniquement en aval du Livre vert, c'est à dire après sa parution. Il a lieu en amont, dès aujourd'hui.


QUELLE EST LA FINALITE DU LIVRE VERT ?

Il est nécessaire de donner un contenu précis au cadre établi par le Traité. Dans notre esprit, ceci suppose la réalisation de trois objectifs complémentaires.

Le Livre vert doit être à la fois :

Le document doit constituer une base de réflexion nouvelle pour les milieux professionnels et sociaux. Nous avons bien compris à la lecture du rapport de la Fédération bancaire européenne que la balle est aujourd'hui dans notre camp. Le Président SANTER et moi-même avons retenu deux grands enseignements des entretiens que nous avons eus avec la Fédération le 9 mars :

Le Président WESSEL ne nous a pas caché que l'hypothèse d'un big bang unique, retenue il y a un an, l'avait été par souci de simplicité en l'absence d'alternative crédible, et qu'elle ne constituait pas pour votre Fédération le scénario le plus réaliste, ni même le plus souhaitable. Mais cette alternative crédible requiert la définition d'un cadre officiel, validé au niveau politique, permettant à la Fédération comme aux autres organisations professionnelles de poursuivre et d'affiner leurs travaux. Le Livre vert vise à leur fournir ce cadre ;

- enfin la parution du Livre vert constituera un signal, celui de la volonté commune des autorités de mener à bien le processus d'Union Economique et Monétaire dans le cadre et selon l'échéancier prévus par le Traité.

Le Livre vert ne sera pas un document à l'usage d'un petit club d'élus. Il est destiné à tous les Etats de l'Union, sans considération sur la chronologie de leur intégration dans la zone monétaire unique. Il s'adresse non seulement aux pays proches de la réalisation des critères de convergence mais aussi à ceux dont les perspectives d'adhésion apparaissent plus lointaines.

En bref, il s'agit de cristalliser les énergies sur des bases crédibles et acceptables par tous, avant les prises de position formelles qui reviendront au Conseil Européen le moment venu. Le Livre vert est de ce point de vue très clairement une opportunité à saisir pour tous ceux qui veulent s'exprimer.


COMMENT LE LIVRE VERT EST-IL PREPARE ?

L'élaboration du Livre vert occupe tous les services compétents de la Commission : les grandes directions opérationnelles et tous les services transversaux, comme le service juridique par exemple.

En pratique, une task force a été mise en place. Elle regroupe plusieurs dizaines d'experts en neuf groupes de travail thématiques qui couvrent tous les aspects techniques du passage à la monnaie unique. Permettez-moi ici de les énumérer :

Voilà pour les finalités et les moyens du Livre vert. Mais je ne veux pas limiter mon intervention aujourd'hui à un discours de la méthode ou sur la méthode.


QUEL SERA LE CONTENU DU LIVRE VERT ?

A ce stade, le Livre vert n'est pas achevé. Je ne peux donc pas vous le décrire en détail, mais je souhaite donner à votre auditoire la primeur de certaines de nos réflexions.

Le Livre vert traitera de quatre sujets essentiels :

Le scénario de passage

C'est évidemment le sujet central. Je peux vous dire que nous avons écarté les scénarios extrêmes :

- le big bang immédiat, où tout se fait dès le premier jour la phase III, y compris le remplacement des billets. En effet, ce scénario n'est pas réaliste au plan technique et il risquerait de générer des angoisses trop fortes dans l'opinion par défaut d'une préparation suffisante ;

- le big bang décalé ou les transitions excessivement gradualistes, qui prétendent traiter les questions psychologiques en différant les décisions pendant des années. Ces approches sont porteuses de risques énormes de dilution et de démobilisation. Elles posent en outre, de mon point de vue, des problèmes de compatibilité avec le Traité. La monnaie unique doit, en effet, être introduite rapidement après le début de la phase III.

De plus, les transitions gradualistes pourraient se traduire par des surcoûts importants, très préjudiciables au système bancaire, s'il fallait prévoir une double comptabilité durable par exemple.

Nous devrions donc présenter en juin prochain une approche intermédiaire, dominée par les considérations pragmatiques d'acceptabilité, de simplicité, de réalisme et de moindre coût pour les acteurs impliqués. La simplicité commanderait d'avoir le plus petit nombre d'étapes possible. L'idéal serait d'en avoir deux :

- la première de nature institutionnelle et financière comprenant le gel des parités, l'instauration de la banque centrale unique, la mise en place de la politique monétaire unique en écus, le basculement des marchés interbancaires et des systèmes de paiements transfrontaliers dans la monnaie unique ;

- la deuxième plus proche des citoyens et donc plus visible, au cours de laquelle les agents économiques achèveraient de s'adapter et pendant laquelle les moyens de paiement, les pièces et les billets en particulier, seraient remplacés.

Le réalisme dans l'analyse nous conduit cependant à examiner la nécessité éventuelle de subdiviser ces deux étapes en périodes plus fines. Prenons un exemple : la monnaie scripturale. Il est très tentant de préconiser le basculement de l'ensemble de ses compétences simultanément. Je ne dis pas que nous avons écarté cette idée. Mais il ne sert à rien de décréter a priori le basculement en une fois, puis de découvrir ensuite qu'en pratique, il faut gérer la coexistence de l'ancien et du nouveau système pendant de très nombreux mois, voire pendant plusieurs années. Une telle situation ne manquerait pas d'entraîner des disparités fortes dans le rythme d'adaptation des établissements. Ces disparités seraient une source de confusion pour le système bancaire comme pour ses clients.

Le choix de la bonne option nécessite donc de savoir si les banques peuvent raisonnablement gérer le basculement concomitant d'un aussi grand nombre de composantes de leur métier: politique monétaire, échanges interbancaires, marchés de capitaux, systèmes de paiement et de compensation, moyens de paiement scripturaux (chèques, cartes, par exemple), comptabilité générale, comptabilité clients et systèmes d'information. Ce n'est pas une question simple, et je ne suis pas certain d'ailleurs que tous les professionnels concernés y apporteraient une réponse unanime. L'option présentée dans le Livre vert dépendra donc de la position des associations bancaires sur le temps nécessaire à leurs adhérents pour s'adapter. Nous sommes bien entendu ouverts à la discussion. Nous sommes même demandeurs dans le respect de la condition imposée par le Traité sur l'introduction rapide de la monnaie unique.

Les réponses à d'autres questions sont également importantes pour la définition du scénario: par exemple, combien de temps faut-il, après la décision du Conseil Européen de passer en Phase III de l'UEM, pour démarrer la politique monétaire unique en écu au plan interne (refinancement des banques) et au plan externe (marché des changes) ? Sur ce sujet, ce sont les banques centrales qui sont concernées au premier chef, et la réponse nécessite une concertation particu-lièrement étroite avec l'IME. Cette concertation existe et elle fonctionne.

L'élément primordial, dans le lancement de la monnaie unique, est de rendre le processus irréversible dès le départ.

A mon avis, cette irréversibilité sera perceptible, après le gel irrévocable et définitif des parités et la création de la Banque centrale européenne, quand la masse critique sera atteinte, c'est à dire quand :

En effet, à ce moment-là, 90% des transactions en volume se feront en Ecus. C'est en définitive l'objectif que nous devons réaliser le plus tôt possible.

Les modalités techniques

Nos préoccupations dans ce domaine sont multiples. J'en ai déjà évoqué certaines qui concernent le système financier, mais il y aussi toutes celles relatives au commerce (affichage, étiquetage et publicité par exemple), à l'adaptation des administrations, aux aménagements comptables, aux questions informa-tiques et industrielles au sens large. La liste n'est pas exhaustive.

Je me limiterai ici à un seul exemple, celui des pièces et des billets. Les travaux sont en fait plus avancés qu'on ne l'imagine. Les directeurs des monnaies ont remis il y a quelques jours un rapport intérimaire qui constitue une base pour la définition de la future gamme de pièces. Il faut peut-être réexaminer une ou deux questions d'ordre technologique ; il reste aussi à travailler sur le graphisme des pièces et peut-être sur la méthode de production permettant d'avoir les délais de production les plus courts, ainsi que sur le stockage des nouvelles pièces.
Des études similaires ont été menées sous l'égide de l'IME sur la future gamme de billets.

Nous nous préoccupons donc maintenant de la coordination des résultats et des actions futures, qui conditionne l'acceptation du processsus par l'opinion publique. Il faut veiller à ce que les nouvelles pièces et les nouveaux billets arrivent en même temps et soient mis en circulation selon des modalités comparables. Les citoyens ne comprendraient pas qu'il en aille autrement.

C'est pour les institutions l'une des tâches des prochains mois. En parallèle, il nous faut aussi nous entretenir avec les professionnels concernés des modalités d'adaptation effective des monnayeurs, des automates et des distributeurs de billets, ainsi que de l'impact des nouvelles coupures pour les transporteurs de fond, pour les roulotteurs, pour les fabricants de caisses enregistreuses notamment.

Le succès de la monnaie unique passe par des réponses adéquates apportées à toutes ces questions.

Les aspects juridiques

Ils constituent un élément essentiel de la démarche de la Commission, compte tenu des compétences qui sont les siennes et des attentes très fortes des hommes de loi et des marchés. C'est peut-être le point sur lequel nos travaux ont aujourd'hui le plus progressé. La question déterminante est celle de la continuité des engagements.

Le passage à la monnaie unique doit s'effectuer dans un cadre de certitude et de sécurité juridiques absolues, pour tous les contrats, qu'ils soient libellés en "écu-panier" ou en monnaies nationales. La renégociation au cas par cas de tout ou partie des contrats existants serait un processus extrêmement lent et coûteux, pouvant donner lieu à de nombreux abus, et pour tout dire infaisable. Mais il faut faire en sorte que soit assurée, en toute circonstance, la continuité de droit, qui relève de deux ordres juridiques distincts :

- d'une part, le droit monétaire, qui couvre les questions de cours légal, de pouvoir libératoire et de privilège d'émission. Un exemple, en la matière, est celui de l'ordonnance de 1958 et du décret de 1959 qui ont instauré en France le "nouveau franc" comme unité monétaire officielle et fixé en même temps le taux de conversion des anciens francs ;

- d'autre part, le droit des obligations, c'est-à-dire l'ensemble complexe de dispositions de droits public et privé qui régissent l'obligation contractuelle de payer une somme due.

Le Livre vert couvrira ces deux champs juridiques distincts et précisera comment droit communautaire et droits nationaux assureront la continuité des contrats. Il proposera en même temps les actions de formation nécessaires.

Se pose enfin la question de la communication, dernier aspect du Livre vert.

Il est en effet nécessaire de donner une véritable dimension humaine au processus de transition vers la monnaie unique. Ce n'est pas seulement souhaitable, c'est aussi impératif. Toutes les expériences passées de changement monétaire montrent, en Europe ou ailleurs, que l'adhésion du plus grand nombre des citoyens est la véritable clef de la réussite de l'opération.

Il nous faut pour cela travailler sur deux plans :

- convaincre, chiffres à l'appui, la personne qui a encore un a priori défavorable, en lui montrant les bénéfices qu'elle retirera de la monnaie unique ;

- expliquer, préciser les modalités de passage et rassurer tout un chacun, le jeune homme de 12 ans comme la vieille dame de 80.

Il ne faut pas nous cacher l'ampleur de la tâche dans ce domaine. Aujourd'hui, la perspective de la monnaie unique apparaît trop souvent à l'homme de la rue sous une image floue, lointaine voire négative. Telle est ainsi la perception des critères de convergence, et en particulier celle de la réduction des déficits publics. Nombre de commentateurs évoquent régulièrement les "sacrifices" à consentir pour se conformer aux critères, leur coût en matière de croissance et d'emploi. Mais peu de personnes savent que beaucoup de pays asiatiques concilient parfaitement une croissance élevée avec des excédents budgétaires durables.

L'ampleur des déficits actuels en Europe appelle de toute façon une correction, avec ou sans Traité sur l'Union Européenne, avec ou sans monnaie unique. La dynamique actuelle de la dette publique n'est pas soutenable dans un certain nombre d'Etats membres, car elle exerce une pression irrésistible à la hausse des taux. Cette montée aggrave la charge de la dette. Elle pénalise aussi l'ensemble de l'économie, qui se finance à des conditions de plus en plus contraignantes, en termes nominaux comme en termes réels. C'est cela qui pèse durablement sur la croissance et sur l'emploi.

Le Traité se contente en définitive de rappeler une règle de bon sens : pour l'endettement public comme pour l'endettement privé, il y a des niveaux à ne pas dépasser. Dans une économie ouverte et globale, personne ne peut prétendre échapper durablement au "juge de paix" moderne que constituent les marchés et qui sanctionnent ceux qui ne respectent ces principes de bonne conduite économique.

Les inconvénients supposés de la monnaie unique sont plus souvent évoqués que ses avantages. Ils sont pourtant fort nombreux et je voudrais ici en rappeler quelques-uns. La monnaie unique nous apportera :

Sur ce dernier point, je ne commenterai pas en détail les derniers développements monétaires, mais ils montrent bien l'intérêt de l'Europe à diminuer sa sensibilité aux chocs externes. Les fluctuations actuelles du dollar ne sont pas sans conséquence pour nos monnaies et pour nos économies.

Au-delà de cette information nécessaire sur les avantages de la monnaie unique, il faut réfléchir sans tarder aux actions de familiarisation à l'écu qui seront indispensables dès le début de la phase III pour l'opinion publique.

Ainsi, ne serait-il pas opportun d'envisager d'organiser un double affichage des prix -écu et monnaie nationale- sur l'ensemble des biens et services, en commençant par les articles à usage journalier (tickets de caisse, relevés bancaires, journaux, factures d'électricité ou de téléphone) ? Le consommateur doit disposer d'une période de temps suffisante pour s'adapter à la nouvelle unité monétaire et vérifier qu'il n'est pas victime d'une "valse" des étiquettes. De même, il faudra prévoir la transition des bulletins de salaire et de tous les documents à caractère administratif, qu'il s'agisse des déclarations de revenus ou des imprimés de sécurité sociale. La question des arrondis et celle des modalités pratiques de remplacement des coupures se posent également.

Tous ces problèmes ne soulèvent pas de difficulté insurmontable. 140 millions de Brésiliens sont passés l'an dernier d'une monnaie à une autre, complètement nouvelle, en quelques jours seulement. Je ne vois pas pourquoi les Européens seraient incapables de gérer une transition qui sera plus progressive, pour autant que nous nous y préparions de façon adéquate. Je vais même plus loin : intelligemment gérée, la transition peut être mise à profit pour faciliter la vie des citoyens dans de nombreux domaines de la vie quotidienne. Dans les systèmes informatiques par exemple, le passage à la monnaie unique peut être l'occasion d'un toilettage allant dans le sens d'une plus grande simplicité, d'une plus grande convivialité, comme disent les experts.

En revanche, il est certain que ces améliorations ne s'improvisent pas. Elles nécessitent avec les professionnels concernés, avec les administrations nationales et avec les associations de consommateurs, une concertation de la même qualité que celle maintenant engagée avec les banques et leurs réseaux.

L'importance et la sensibilité de ces sujets justifient peut-être que soit préparée une version plus synthétique et à grande diffusion du Livre vert, à côté de la version complète, plus adaptée pour les professionnels. Pour coordonner ces réflexions, nous travaillons à l'élaboration d'un plan de communication qui sera mis en oeuvre, pour l'essentiel, après le Conseil européen de Cannes.

Nous recherchons dans ce domaine la collaboration la plus active possible des autres institutions communautaires, en particulier du Parlement, et de tous les organismes qui souhaitent apporter leur contribution ou s'engager en faveur de la monnaie unique. Il sont nombreux, et plusieurs ont d'ores et déjà accompli un travail remarquable: l'Association pour l'Union monétaire de l'Europe ou l'Association bancaire pour l'Ecu par exemple, dont beaucoup d'entre vous sont membres. Dans ce domaine aussi, la coopération de la Fédération bancaire européenne et de ses adhérents nous sera précieuse. De nouveaux relais se créent en ce moment de façon quasi-quotidienne dans les milieux professionnels les plus divers et dans quasiment tous les Etats de l'Union.

C'est pour nous le meilleur encouragement possible. Nous avons besoin d'écouter pour expliquer et pour convaincre.


CONCLUSION

Voilà exposées brièvement les grandes lignes du Livre vert. Comme vous le voyez, le sujet est complexe, et nous avons choisi une démarche consensuelle et itérative. Le document s'enrichira de vos questions et de vos suggestions. Elles sont les bienvenues.

Je suis confiant dans le succès de la construction monétaire de l'Europe. Je ne peux pas vous dire quand et avec qui elle se fera, mais je suis certain que la monnaie unique finira par devenir réalité. Il nous appartient d'emporter l'adhésion des Européens, tout simplement parce qu'elle est dans leur intérêt.

Sur les modalités techniques, le processus de concertation est maintenant bien engagé et le Livre vert progresse conformément à son calendrier. La semaine prochaine, je présenterai d'ailleurs l'avancement de nos travaux à l'ensemble des Ministres des finances et des gouverneurs de l'Union, à l'occasion du Conseil Ecofin informel de Versailles.

Une dynamique s'ébauche. C'est une bonne chose. Pour bénéficier pleinement et dès le départ des avantages de l'Union monétaire, il faut s'y préparer dès maintenant. L'achèvement de l'Union économique et monétaire est l'engagement central d'un Traité signé et ratifié selon les procédures démocratiques par tous les Etats membres. Le respect des engagements pris conditionne l'Europe de demain, la paix et la prospérité de notre continent.

31.03.1995


(*) Commissaire en charge des Affaires Economiques et Financières à la Commission Européenne. Intervention au congrès de la Fédération bancaire européenne organisé par l'AFB Abbaye de Royaumont, 31 mars 1995.
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