Tous les chemins mènent-ils à l'UEM?

Jacques Létang


Avant l'adoption du traité de Maastricht, l'opposition des idées était tranchée et simple: d'un côté les opposants au projet d'Union Economique et Moné-taire; de l'autre ses défenseurs. Dans le débat sévère entre le oui et le non, les nuances avaient peu de place. Le texte du traité paraissait suffisant pour baliser la voie à suivre.

Plus tard, on a découvert que les signataires n'avaient pas forcément la même interprétation de ses dispositions. De fait, ils semblent considérer maintenant qu'il existe plusieurs lectures et donc plusieurs voies possibles vers L'UEM. En particulier, si le traité ne distingue formellement qu'une phase 3, les hommes politiques, les responsables monétaires et les commentateurs de tous bords imaginent maintenant des étapes multiples à l'intérieur de cette phase terminale. Le chemin n'est plus unique pour parvenir à l'UEM et les propositions vont du cheminement long et progressif à ce qu'il est convenu d'appeler le "big-bang" en passant par toutes les variantes édulcorées de ce dernier.

Est-ce à dire que certains complexifient à plaisir ou que d'autres se perdent dans les méandres de constructions technocratiques? Les choses sont réellement compliquées. La monnaie -et plus spécia-lement la confiance en la monnaie- est un bien commun très fragile et il est légitime de s'interroger sur toutes les précautions à prendre pour que le passage à la monnaie unique soit un succès. Il n'y a pas de droit à l'erreur et le succès est un impératif catégorique.

Pour autant, il faut prendre garde de ne pas tomber dans le piège de l'obstruction déguisée en prudence: certaines démarches visant à étaler exagérément le processus ou à soulever de nouveaux préalables peuvent être guidées davantage par le refus final d'aboutir que par le souci justifié de précaution.

Acceptons franchement néanmoins la néces-sité d'un débat. Le traité ne pouvait tout prévoir et, d'ailleurs, il n'a jamais été fait pour régler tous les détails techniques. Fruit d'un compromis, il a confirmé un accord et une volonté politique d'aboutir à l'UEM. Point de départ, il définit l'objectif et les grandes étapes du chemin mais il reste à construire ce dernier au jour le jour. Qu'il y ait des interrogations sur son tracé exact n'est guère surprenant . Il faudrait craindre plutôt les fausses certitudes et les suffisances de la langue de bois. Le débat est normal et constructif; on s'efforcera ici d'en dégager les lignes de force tout en faisant ressortir les conditions de la réussite.

La réflexion sera ordonnée autour de trois thèmes principaux: les enjeux de l'UEM, ses conditions techniques de réalisation, la dimension politique à prendre en compte.


1. LES ENJEUX DE L'UEM

L'habitude trop fréquente de justifier telle ou telle décision de politique interne par les obligations découlant du traité de Maastricht fait parfois appa-raître celui-ci comme un carcan technocratique sans justification. Il faut donc rappeler la signification de ce traité avant de préciser les véritables enjeux pour l'avenir.

1.1. La signification du traité

C'est dès le début des années 1970 que l'idée d'une union monétaire de l'Europe avait été lancée mais déjà les opinions divergeaient sur les voies pour y parvenir. Les uns étaient partisans de donner la priorité à des arrangements institutionnels (la création du SME a été le produit de cette mouvance), les autres estimaient que la monnaie ne pouvait être que le couronnement de la convergence économique.

Après l'expérience du SME, qui a servi d'aiguillon mais aussi de révélateur des difficultés, la signature du traité a représenté un compromis entre les deux tendances. D'une part, la nécessité d'une conver-gence économique préalable était reconnue mais, d'autre part, le contenu en était fixé avec précision de sorte qu'une fois les critères respectés on pouvait progresser avec certitude sur la voie institutionnelle. L'UEM représente donc une construction équilibrée dont il est délicat de vouloir modifier l'agencement sans rompre les termes du compromis.

1.2. L' enjeu interne de l'UEM: l'achèvement du marché unique

Si un tel compromis a été négocié et accepté, c'est bien parce que chacun était convaincu que la construction européenne resterait inachevée sans le volet monétaire. Dès la conclusion de l'Acte unique, en 1986, il était clair que la création du marché unique ne serait consolidée qu'avec un espace monétaire correspondant.

Peut-on imaginer, en effet, un véritable marché intérieur de biens et services où le coût des transactions, des investissements, des financements serait soumis en permanence à des fluctuations impré-visibles d'origine monétaire entre les différents pays membres? Si l'on avait des doutes à ce sujet, les turbulences récentes en matière de change confirment que les craintes de désorganisation liées aux facteurs monétaires sont fondées. Les dépréciations de la livre, de la peseta, et surtout de la lire italienne, constituent des ferments de trouble sinon de dissolution de l'espace économique unique.

Bien entendu, dans la mesure où ces fluctuations sont elles-mêmes le résultat d'un défaut de convergence, la solution ne passe pas par l'instauration accélérée et sans précaution d'une monnaie unique pour tous. A tout le moins, l'évolution récente montre qu'il faudra trouver des formes d'association pour les monnaies ne participant pas pleinement dès le début à l'UEM. Une Europe à plusieurs vitesses est viable à condition que le fonctionnement du marché unique ne soit pas faussé par des distorsions trop importantes et imprévisibles. L'exemple de la crise mexicaine est instructif à cet égard. Lors de la création de l'ALENA, entre les Etats-Unis, le Mexique et le Canada, certains en tiraient argument pour dire qu'une union douanière pouvait se conclure sans aborder les aspects de change. Or, l'inquiétude manifestée par les dirigeants nord-américains après la chute du peso mexicain, et ses conséquences sur les flux commerciaux, prouve que cette idée était légère. Les entreprises peuvent certes, se couvrir contre les fluctuations de change mais cela a un coût. De plus, tous les agents économiques n'ont pas la même faculté. En outre, la couverture n'est possible que sur le court terme et pas sur les investissements réels de long terme.

L'enjeu est donc clair. L'arrêt en chemin et le repli sur les acquis du marché intérieur ne sont guère possibles. Sans l'UEM, à terme, le fonctionnement de ce marché risque d'être progressivement perturbé et son existence même pourrait être remise en cause. Il suffit pour s'en convaincre d'écouter les plaintes des industriels européens confrontés aux désordres des changes actuels.

1.3. L'enjeu externe

Un autre enjeu, externe celui-là mais tout aussi capital, réside dans la capacité de l'Europe à jouer un rôle à sa mesure sur la scène monétaire international. Face à la domination de plus en plus pressante du dollar, y compris par sa dépréciation incontrôlée, ni le yen ni le deutschemark ne peuvent faire contrepoids. Seule l'existence d'une monnaie commune permettrait à l'Europe de retrouver une capacité de peser dans les négociations internationales et de jouer un rôle conforme à ses intérêts et à son poids spécifique dans le monde. Si les dirigeants politiques américains se déclarent généralement favorables au processus de construction européenne, ils s'accommodent facilement des avantages que donne le rôle toujours dominant du dollar. Il est naturellement de l'intérêt de l'Europe, non pas de substituer sa monnaie à la devise américaine mais d'obtenir une répartition des rôles plus équilibrée.


2. LES CONDITIONS TECHNIQUES DU PASSAGE À L'UEM

Le débat sur les conditions techniques du passage à la monnaie unique a parfois été occulté par celui, plus médiatique il est vrai, de la date, du noyau dur, du nombre de pays qui participeraient, etc. Bien sûr ces questions sont essentielles et on y reviendra en abordant le troisième thème, celui de la dimension politique. Mais ces aspects politiques sont étroitement liés, depuis le début, aux considérations techniques de la préparation et de la mise en oeuvre du passage à la phase 3.

2.1. La préparation technique incombe à l'IME

En fait, quelles qu'aient été les péripéties, les travaux préparatoires n'ont jamais cessé et sont menés selon un calendrier conforme au traité. En principe, leur rythme est indépendant des décisions qui peuvent être prises quant à la date et quant au nombre de participants. Tous les pays membres participent à ces travaux qui ont commencé véritablement avec la phase 2, c'est-à-dire avec la création de l'Institut Monétaire Européen (IME). Sa tâche est précisément de préparer le passage à la phase 3. Selon l'expression de son président, M. Lamfalussy, il s'agit de livrer, clés en mains, le futur Système Européen de Banque Centrale (SEBC). Le plan de charge de l'IME est très lourd et les travaux d'harmonisation et de préparation tech-nique se poursuivent à un rythme soutenu. Ils n'ont jamais été ralentis par les discussions sur les contours de la phase 3 ou sur la géométrie de l'Europe.

Néanmoins, il serait naïf de prétendre qu'il n'y a pas d'interactions entre , d'une part, les difficultés et les désaccords éventuels rencontrés lors de cette préparation technique et, d'autre part, les décisions po-litiques sur le calendrier ou les modalités de la phase 3.

2.2. Progressivité ou big-bang?

En schématisant, deux voies extrêmes sont possibles sur le plan technique, en phase 3, pour passer à la monnaie unique. Soit on réalise ce qu'on appelle le big-bang, c'est-à-dire que l'on bascule d'un jour à l'autre dans la monnaie unique qui remplace définitivement et en une fois les monnaies nationales des pays participant à cette union. Soit on opte pour la réalisation par paliers, avec d'abord une monnaie commune circulant concurremment aux monnaies nationales, puis un passage progressif à la monnaie unique après une transition plus ou moins longue.

Le traité est relativement imprécis puisqu'il prévoit seulement un passage "rapide" à la monnaie unique, ce qui n'écarte définitivement aucune des deux possibilités. Certains ont alors cherché à théoriser le passage progressif en distinguant une phase 3A (monnaie commune) et une phase 3B (monnaie unique). Toutefois, cette formalisation laisse entier le problème des modalités précises de passage à la monnaie unique.

2.2.1. Le point de vue des professionnels et des milieux institutionnels

Les professionnels des banques et des entreprises, qui ont été consultés activement, semblent pencher majoritairement pour une réalisation rapide et en une fois. Si l'on crée une nouvelle monnaie européenne, il faut que la période où circuleront concurremment tant la monnaie nationale que la nouvelle devise européenne, l'ECU, soit brève. Deux monnaies signifient une double comptabilité, une gestion informatique plus lourde, d'où des coûts supplémentaires et des complications. Certes, le passage à une autre monnaie signifie une préparation longue et minutieuse mais s'il faut faire le saut il vaut mieux qu'il soit clair et ciblé dans le temps. Les considérations de coût et d'efficacité qui guident cette sensibilité du secteur productif plaideraient en faveur de solutions proches du big-bang.

Les milieux institutionnels considèrent plutôt les difficultés inhérentes aux différences importantes qui subsistent, notamment, entre les structures financières, les instruments de contrôle et d'inter-vention, les systèmes sociaux, l'épargne, etc. Selon cette sensibilité il serait préférable de procéder par étapes, en figeant les parités entre monnaies participantes et en ayant une politique monétaire commune avant de passer à la monnaie unique. Naturellement, de nombreuses nuances sont possibles à l'intérieur même de cette voie. En particulier, les modalités de la politique monétaire commune ne sont pas indifférentes. Se fera-t-elle uniquement en monnaie commune? Y aura-t-il une centralisation des interventions de change? Y aura-t-il dès le début un marché monétaire unique en Ecus? Autant de questions importantes et, selon les réponses qui seront apportées, autant d'orientations différentes du dispositif.

2.2.2 Les contraintes des délais

Les contraintes de délai risquent en fait d'imposer des solutions. Selon une enquête de la fédération bancaire de l'Union européenne, les banques auraient besoin d'un délai minimum de 3 à 4 ans pour se préparer. En revanche, pour la mise en place de la nouvelle monnaie fiduciaire, les délais techniques de fabrication et de mise en circulation des milliards de billets et de pièces nécessaires, seront sans doute plus longs.

En outre, il faut des délais de préparation psychologique des agents pour les familiariser à l'usage d'une nouvelle monnaie. A titre d'exemple, on rappellera que le passage à la décimalisation de la monnaie britannique, une opération moins complexe pourtant, avait nécessité 5 ans de préparation intensive.

Au vu de ces délais, une première conclusion s'impose. Il sera sans doute difficile de réaliser en même temps le passage à la monnaie unique pour la monnaie scripturale et pour la monnaie fiduciaire sauf à se caler sur le délai le plus long. Une autre constatation d'évidence peut être faite. Les délais ne courent qu'à partir du moment où la décision de passage à la monnaie commune ou unique aura été prise officiellement. Or, au mieux, cette décision ne sera prise qu'après le milieu de 1996. Même en cas d'accord sur la procédure du big-bang, ce dernier ne pourra donc être réalisé que plusieurs années plus tard.

2.2.3. Les choix techniques doivent être crédibles

Les choix techniques ne peuvent être faits indépendamment de leur estimation en termes de crédibilité. Or, celle-ci passe sans aucun doute par des dispositifs assurant l'irréversibilité. A cet égard, la phase la plus périlleuse sera celle où les parités seront figées entre monnaies nationales. Cette période devra être la plus brève possible avant l'instauration de la monnaie unique.

La persistance de monnaies nationales, quelles que soient les précautions prises, rend toujours possibles des spéculations imposant alors un retour en arrière. L'exemple de l'union monétaire entre les francs belge et luxembourgeois est éclairant sur ces risques. Même après des dizaines d'années d'union, on s'interroge périodiquement sur l'éventualité de destins séparés pour ces deux monnaies, d'autant que les deux pays ne se trouvent pas dans la même situation face aux critères de convergence.

Dans ces conditions, la crédibilité plaide pour la réalisation, le plus vite possible, du passage à la monnaie unique, pour toutes les opérations scripturales. Il s'agit bien alors d'imposer le recours à la monnaie unique car si l'on se contente de permettre une monnaie commune parallèle, le choix apparaîtra toujours réversible. L'introduction des billets et monnaies en écus pourrait se faire plus tard et progressivement dès lors que la masse monétaire scripturale, qui représente l'essentiel, aurait basculé en monnaie unique.


3. LA DIMENSION POLITIQUE: DES CONCEPTIONS DIFFÉRENTES DE L'EUROPE

Les choix à opérer ne sont pas seulement techniques même s'ils ne peuvent faire abstraction des considérations de cet ordre. D'autres facteurs, plus globaux et plus politiques, les inspirent. Les déclarations des uns et des autres sur les critères fixés par le traité, sur l'opportunité de constituer ou non un noyau dur, sur la date, sur le cheminement, ne concernent pas le seul objet dont elles traitent. Les prises de position sur ces sujets, et d'autres, renvoient, le plus souvent, à des visions globales sur la construction européenne. Il est d'ailleurs souhaitable qu'il en soit ainsi car il vaut mieux avoir des idées sur l'avenir que marcher à l'aveuglette.

3.1. L'UEM: point de départ ou point d'arrivée?

Si l'on voulait schématiser, on pourrait dire que l'UEM est vue, selon les partenaires, sous deux angles différents et s'inscrit donc dans deux visions assez opposées de l'Europe future. Elle est considérée, tantôt comme un aboutissement auquel on ne peut échapper mais qui constitue le maximum de ce que l'on peut accepter en termes d'abandon de souveraineté nationale, tantôt au contraire comme un point de départ vers un projet plus ambitieux, une Europe politique et fédéraliste.

Il est symptomatique que le débat se soit déplacé, ces dernières semaines, au-delà du strict contenu du traité et de ses critères. Les dirigeants allemands, notamment, plaident pour que l'on ne se contente pas des critères fixés à Maastricht. Ils estiment que pour assurer la viabilité à long terme de l'Europe monétaire, il faut aussi construire une Europe politique. Pour d'autres, au contraire, l'UEM répond seulement à un besoin économique: instaurer une zone de stabilité monétaire et consolider le marché unique. Selon cette conception, défendue notamment par les tenants britanniques de l'Europe, l'UEM ne doit pas être un point de départ vers l'intégration politique.

On retrouve là tous les ingrédients du vieux débat entre les partisans du fédéralisme et ceux de l'Europe des nations et l'on pressent tous les risques de blocage de l'UEM si le débat devait rester aussi binaire. Il est important de rappeler à ce stade que l'on s'est accordé sur un traité. Il n'est pas parfait. Il a sans doute des défauts qui n'avaient pas été bien vus à l'origine mais il a le mérite d'exister et de permettre une avancée acceptable par tous quelle que soit leur vision future de l'Europe. Les compléments à l'UEM peuvent faire l'objet de propositions et être soumis à une réflexion commune mais ils ne peuvent être érigés en nouveaux préalables.

3.2. Les problèmes de politique macro-économique

Une partie du débat sur les visions de l'Europe répond à des inquiétudes sur la possibilité de mener vraiment une politique de stabilité monétaire au niveau européen si l'on ne dispose pas de tous les leviers de la politique macro-économique.

De fait, le traité comporte des dispositions sur la coopération et la concertation des politiques budgétaires, ou d'autres domaines de la politique économique. Mais, il n'assure pas un saut qualitatif comme dans le domaine monétaire où il met en place une véritable organisation au niveau européen. Dès lors, les mécanismes de concertation des politiques budgétaires, notamment, seront-ils suffisants pour garantir la cohérence avec la politique monétaire, qui, elle, sera unique?

La réponse n'est pas simple et les inquiétudes allemandes s'appuient sur le fait que, dans leur pays, les conflits sur la répartition du revenu national et les dérives budgétaires ont conduit depuis six ans environ à avoir un taux d'inflation supérieur à la limite tolérable de 2% par an. Certes, ce dépassement s'explique largement par les charges de la réunification mais c'est précisément le ressort des inquiétudes. L'unification monétaire de l'Allemagne, moins compliquée et moins ambitieuse que celle de l'Europe, montre les dangers potentiels de conflit avec la politique budgétaire. Il faut donc examiner sérieu-sement ce problème réel mais il ne faut pas en faire un préalable.

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Au total, quelle que soit la signification que l'on donne à l'UEM, point d'arrivée ou point de départ, il est clair qu'il s'agit d'un saut qualitatif important dans le processus de construction européenne. Ce n'est pas seulement un nouveau segment de politique commune, comme par exemple les politiques agricoles communes. C'est vraiment la mise en place d'un pouvoir monétaire européen. Il faut donc organiser sérieusement et scrupuleusement la répartition des pouvoirs et contre-pouvoirs au niveau européen comme on l'a fait, dans le passé, au niveau national. Mais en même temps, si l'on montre une réelle disposition à traiter cette question, il faut être exigeant sur le maintien de la mise en place de l'UEM. Or, quelles que soient les voies techniques retenues, car après tout plusieurs chemins peuvent mener à l'UEM, il est impératif de se mettre d'accord le plus tôt possible sur une date.

08-04-1995


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