De la politique monétaire unique à la monnaie unique :le cadre institutionnel

Pierre van der Haegen (*)


La transition de la politique monétaire unique à la monnaie unique, forme la plus achevée du processus d'unification monétaire, pose des questions complexes à propos desquelles la réflexion est maintenant pleinement engagée, comme en témoigne au demeurant la publication de ce numéro de la revue ECU.

Le présent article n'est pas conçu comme une contribution supplémentaire au débat. Son ambition est plus limitée. Nous nous contenterons ici de mettre en relief les dispositions du Traité sur l'Union européenne qui concernent, directement ou indirectement, le passage à la monnaie unique afin d'offrir au lecteur non initié une information aussi objective que possible, en particulier sur le cadre institutionnel de la troisième étape. Par la même occasion, nous mettrons en lumière ce qui reste à clarifier pour conduire le processus d'unification à son point d'aboutissement ultime, la monnaie unique. Nous espérons que cet article pourra ainsi servir utilement d'introduction aux contributions qui le suivent.

L'article 109 L, paragraphe 4 du Traité sur l'Union européenne est, sans aucun doute, l'article principal sur la question du passage à la monnaie unique.

"Le jour de l'entrée en vigueur de la troisième phase, le Conseil, statuant à l'unanimité des Etats membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation, sur proposition de la Commission et après consultation de la BCE, arrête les taux de conversion auxquels leurs monnaies sont irrévocablement fixées et le taux irrévocablement fixé auquel l'Ecu remplace ces monnaies, et l'Ecu sera une monnaie à part entière. Cette mesure ne modifie pas, en soi, la valeur externe de l'Ecu. Selon la même procédure, le Conseil prend également les autres mesures nécessaires à l'introduction rapide de l'Ecu en tant que monnaie unique de ces Etats membres".

Cet article est assez peu directif sur la question, mais il n'en est pas moins fort instructif. Il établit clairement que la troisième étape de l'Union économique et monétaire comporte deux modifications fondamentales dans le domaine monétaire : l'introduction de la politique monétaire unique, qui se traduit notamment par la fixation irrévocable des taux de conversion entre monnaies participantes, et le passage à la monnaie unique. Il confirme que ces deux événements ne doivent pas nécessairement coïncider dans le temps. Ils ne sont d'ailleurs pas de même nature.

Le premier comporte la mise en place instantanée, dès le premier jour de la troisième étape, de la nouvelle constitution monétaire de l'Union européenne, dont l'architecture est précisée avec un certain souci du détail dans le Traité sur l'Union européenne. Le second est un processus dynamique sur lequel le Traité est fort peu explicite, à juste titre peut-être, car le comportement des agents privés en déterminera sans doute, en interaction avec les décisions des autorités, le cheminement.


UNE NOUVELLE CONSTITUTION MONÉTAIRE POUR L'UNION EUROPÉENNE

Lorsque le traité a été négocié, il n'a pas été jugé raisonnable de préciser, plusieurs années à l'avance et jusque dans les moindres détails, le modus operandi de la future politique monétaire unique. Il était toutefois nécessaire d'en concevoir avec soin l'armature et d'inscrire un certain nombre de principes essentiels dans le droit primaire de la Communauté. Un processus d'intégration fondé sur une approche progressive mais irréversible exigeait en effet une parfaite clarté sur l'objectif final et sur les arrangements institutionnels et fonctionnels fondamentaux. Ce n'est donc pas un hasard si la nouvelle constitution monétaire, qui régira l'Union européenne en phase finale de l'union monétaire, fait l'objet d'une description assez détaillée dans le traité de Maastricht.

Le principe de l'indivisibilité de la politique monétaire figure au coeur du dispositif monétaire du traité de Maastricht. Selon ce principe, la responsabilité en matière de politique monétaire ne peut être partagée entre différentes institutions : elle doit, au contraire, être attribuée exclusivement à l'autorité monétaire désignée. C'est par respect de ce principe que les responsabilités dans le domaine monétaire demeurent nationales aussi longtemps que la phase finale de l'Union monétaire n'est pas atteinte. Dès l'entrée en vigueur de celle-ci, ces responsabilités seront, en revanche, instantanément et intégralement transférées au Système européen de banques centrales (SEBC) et à la Banque centrale européenne (BCE), le pilier institutionnel, sur le plan monétaire, de la troisième phase de l'union économique et monétaire.

La future constitution monétaire de l'Union européenne que décrit le traité entrera donc en vigueur le premier jour de la troisième phase. C'est à compter de ce jour que le SEBC et la BCE exerceront pleinement les compétences qui leur sont conférées par le traité et par les statuts du SEBC et de la BCE, qui figurent dans un protocole annexé au traité.

La définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire unique et la conduite des opérations de change conformément à la politique de change unique forment, bien entendu, une partie essentielle des missions du SEBC (article 105.2 du traité). Elles sont mises au service d'objectifs que définit clairement l'article 105.1 du traité. L'objectif principal est de maintenir la stabilité des prix. Ce mandat précis est, au demeurant, la justification majeure de l'indépendance que le traité (article 107) confère au Système dans l'exercice de ses missions. Il est également stipulé que, sans préjudice de cet objectif, le SEBC soutient les politiques économiques générales dans la Communauté. Il doit en outre agir conformément au principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre.

Le SEBC et la BCE ne sont pas des "institutions" au sens où on l'entend traditionnellement en droit communautaire, mais ils s'inscrivent clairement dans l'ordre juridique communautaire. Le SEBC est une structure "sui generis" qui fédère, dans un même ensemble gouverné par une communauté d'objectifs, de missions et de règles, un organe central, la BCE, qui dispose de la personnalité juridique, et les banques centrales nationales, qui conservent la leur mais qui font "partie intégrante du SEBC" (article 14.3 des statuts du SEBC). Chaque Etat membre devra veiller à ce que sa législation nationale, y compris les statuts de sa banque centrale nationale, soit compatible avec le traité et les statuts du SEBC qui lui sont annexés et ce, au plus tard à la date de la mise en place du SEBC (article 108 du traité).

Le SEBC est dirigé par les organes de décision de la BCE, à savoir, le conseil des gouverneurs et le directoire (article 106.3 du traité). Les banques centrales nationales agissent conformément aux orientations et aux instructions de la BCE (article 14.3 des statuts du SEBC). En même temps, les statuts du SEBC affirment le principe d'une décentralisation des opérations du Système au profit des banques centrales nationales, et cela dans les termes suivants : "dans la mesure jugée possible et adéquate, ...., la BCE recourt aux banques centrales nationales pour l'exécution des opérations faisant partie des missions du SEBC" (article 12.1). Le SEBC est donc une construction qui préserve l'existence des banques centrales nationales et permet, à travers elles, une décentralisation des opérations du Système, tout en garantissant l'indispensable centralisation du processus de décision, conformément au respect de l'un des principes fondamentaux du traité de Maastricht, à savoir, l'indivisibilité des décisions de politique monétaire.

S'il est assez plausible que la politique monétaire soit exécutée d'une manière décentralisée, en tout cas dans un premier temps de la troisième étape, ceci ne remet nullement en cause l'unicité de la politique monétaire. Cette dernière implique la disparition, du jour au lendemain, des marchés des changes entre monnaies qui participent à part entière à l'union monétaire. La conversion des monnaies participantes, entre elles et avec l'Ecu, se fait à des "taux de conversion" qui sont "irrévocablement fixés", ainsi que l'indique l'article 109 L.4, déjà cité.

C'est le SEBC qui, par ses opérations, devra assurer le respect des taux de conversion irrévocablement fixés et ce, aussi longtemps que la monnaie unique n'aura pas été instaurée. Ceci est en effet inhérent à la conduite d'une politique monétaire unique, dont le SEBC a la charge. Notons cependant que ni le traité ni les statuts ne précisent les moyens qui seront mis en oeuvre à cet effet : le SEBC aura donc la responsabilité de les déterminer. Les statuts du SEBC et de la BCE comprennent seulement (article 52) une disposition qui concerne l'échange des billets libellés en monnaies ayant des taux de change irrévocablement fixés et qui stipule que :

"Après la fixation irrévocable des taux de change, le conseil des gouverneurs prend les mesures nécessaires pour assurer que les billets libellés en monnaies ayant des taux de change irrévocablement fixés sont échangés au pair par les banques centrales nationales.

Un mot de clarification peut-être sur l'adoption des taux de conversion. L'article 109 L.4 décrit la procédure qui sera suivie pour arrêter les taux de conversion et il précise que "cette mesure ne modifie pas, en soi, la valeur externe de l'Ecu". Cette clause signifie simplement que la fixation irrévocable des taux de conversion - qui implique un changement de nature de l'Ecu, ce dernier cessant d'être un panier de monnaies pour devenir une "monnaie à part entière"- ne doit entraîner aucune discontinuité, en termes de monnaies composantes ou de monnaies tierces, entre la valeur de l'Ecu panier, calculée sur la base des taux de marché des monnaies composantes juste avant l'entrée dans la troisième étape, et la valeur de l'Ecu au moment de la fixation irrévocable des parités.


DE LA POLITIQUE MONÉTAIRE UNIQUE À LA MONNAIE UNIQUE

Le rapport Delors affirmait que "pour n'être pas strictement nécessaire à la création d'une union monétaire", l'adoption d'une monnaie unique peut néanmoins en être considérée comme "le prolongement naturel et souhaitable" (paragraphe 23 du rapport). Le Traité de Maastricht est plus affirmatif sur ce plan : il considère la monnaie unique comme inhérente à l'union monétaire, qu'elle parachève. L'article B sur les objectifs de l'Union fait référence, par exemple, à "une Union économique et monétaire comportant, à terme, une monnaie unique". L'article 109 L.4 est encore plus net : le passage à la monnaie unique doit se faire "rapidement" après la fixation irrévocable des taux de conversion. Il est dès lors clair que le traité n'envisage le régime de politique monétaire unique sans monnaie unique que comme une étape assez brève. Les auteurs de cette disposition avaient sans doute des contraintes techniques à l'esprit lorsqu'ils ont envisagé un délai dans l'introduction de la monnaie unique.

Quel est le statut de l'Ecu durant cette étape ? Selon les termes de l'article 109 L.4, l'Ecu sera "une monnaie à part entière", à compter du premier jour de l'Union monétaire, c'est-à-dire qu'il cessera d'être un panier de monnaies. L'Ecu aura alors une définition abstraite au même titre que les autres unités monétaires nationales de l'Union et la coexistence des unités monétaires nationales et de l'Ecu, au début de la phase finale de l'Union monétaire, est conçue comme la coexistence de différentes expressions d'une même et unique politique monétaire.

Il faut reconnaître que le traité n'est pas précis sur le statut de cette "monnaie à part entière" et qu'il ne règle pas les modalités de la coexistence temporaire des monnaies nationales et de l'Ecu. Les questions qui se posent sur ce plan sont nombreuses. Elles devront vraisemblablement, en partie, être réglées par une future législation sur le statut monétaire de l'Union, dont l'adoption se fera sans doute selon la procédure énoncée à l'article 109 L.4. Ce dernier autorise en effet le Conseil à prendre les "autres mesures nécessaires à l'introduction rapide de l'Ecu en tant que monnaie unique" et il stipule que les décisions du Conseil sont adoptées à l'unanimité des Etats membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation, sur proposition de la Commission et après consultation de la BCE.

Le futur statut monétaire de l'Union devra, notamment, préciser la question du cours légal et du pouvoir libératoire des billets et pièces dans la zone de l'union monétaire, y compris pour la période précédant l'instauration de la monnaie unique. Le traité reste en effet silencieux sur ce point. Certes, la question du cours légal des billets de banque est évoquée à l'article 105 A, paragraphe 1 du traité, qui dispose que :

"La BCE est seule habilitée à autoriser l'émission de billets de banque dans la Communauté. La BCE et les banques centrales nationales peuvent émettre de tels billets. Les billets de banque émis par la BCE et les banques centrales nationales sont les seuls à avoir cours légal dans la Communauté".

Mais, force est de constater que cette disposition n'apporte pas toute la clarté sur la question. En particulier, les limites géographiques du pouvoir libératoire des billets ne sont pas précisées. Les billets en Ecu auront-ils cours légal sur tout le territoire de l'union monétaire et le cours légal des billets nationaux sera-t-il limité au territoire national ? Le bon sens penche pour cette solution mais c'est là un des points que le futur droit monétaire de l'Union devra sans aucun doute élucider.

De même, des précisions devront être apportées, par voie législative, sur le statut des pièces de monnaie. L'article 105 A, paragraphe 2, qui est relatif à l'émission des pièces, se contente en effet de préciser que :

"Les Etats membres peuvent émettre des pièces, sous réserve de l'approbation, par la BCE, du volume de l'émission. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 189 C et après consultation de la BCE, peut adopter des mesures pour harmoniser les valeurs unitaires et les spécifications techniques de toutes les pièces destinées à la circulation, dans la mesure où cela est nécessaire pour assurer la bonne circulation de celles-ci dans la Communauté".

Il n'est nullement question, dans cette disposition, du cours légal ou de la valeur libératoire des pièces, qu'elles soient libellées en monnaie nationale ou en Ecu. Le futur statut monétaire de l'Union devra aussi apporter des clarifications sur ce point.

Les questions relatives au cours légal des signes monétaires ne forment cependant qu'un aspect, somme toute relativement limité, des problèmes que pose le passage à la monnaie unique. Les questions les plus complexes concernent, en particulier, les modalités de la coexistence, dans la monnaie scripturale, des différentes unités monétaires comme expressions multiples de la politique monétaire unique. Au coeur de cette problématique se pose la question de savoir quels usages seront réservés à l'Ecu et aux monnaies nationales dans les transactions scripturales. Le traité n'offre aucune orientation sur ce point, les négociateurs ayant certainement eu le souci de ne pas prescrire à l'avance des règles rigides qui risquent de ne pas correspondre à l'évolution des marchés financiers. Le développement de l'Ecu dans les transactions financières et commerciales avant le début de la phase finale de l'Union économique et monétaire constituait à cet égard, pour ne citer qu'un exemple, une incertitude qui a dû être prise en compte.

D'importants travaux sont maintenant en cours sur toutes les questions que pose le passage à la monnaie unique. La Commission prépare pour le Conseil européen de juin prochain un Livre Vert à ce sujet, la réflexion est bien engagée au sein de l'Institut monétaire européen et les milieux privés les plus concernés participent activement à la recherche de solutions adéquates. Une étroite coopération entre toutes les parties concernées est en effet indispensable pour permettre de dégager un consensus sur des modalités d'introduction de la monnaie unique qui soient, à la fois, respectueuses des engagements pris dans le traité, favorables à la crédibilité de l'Union monétaire et à l'efficacité de la politique monétaire et de change uniques et équilibrées du point de vue des efforts d'adaptation qui seront inévitablement exigés de la part du secteur privé.

29-03-1995


(*) Conseiller, Service des Accords internationaux, Banque Nationale de Belgique. Boulevard de Berlaimont 5 B - 1000 Bruxelles.
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