Disparités régionales, convergence réelle et cohésion européenne

Miguel Benito-Alonso*
Henri Capron**
Philippe Goybet*



I. INTRODUCTION

La politique régionale européenne représente sans conteste un aspect majeur de la construction européenne. Depuis la réforme des Fonds structurels en 1988 qui harmonise l'utilisation des Fonds européens (FEDER, FSE et FEOGA-Orientation) pour une plus grande efficacité des politiques de l'Union Européenne sur le plan régional, la part des Fonds dévolus au développement régional, c'est-à-dire les Fonds structurels, représente un pourcentage croissant du budget communautaire (31,5% en 1994 et 36 % en 1999). C'est, après la politique agricole commune, l'enveloppe budgétaire la plus importante.

Si on se penche sur la politique menée au cours de la période antérieure à la réforme, les interventions structurelles opérées ont-elles eu un impact significatif sur le développement des régions bénéficiaires? La réponse a une telle question s'avère relativement ardue dans la mesure où, en l'absence de référentiel précis, on ne peut présumer de ce qu'aurait été l'évolution de ces régions sans cette contribution européenne. L'utilisation de quotas (ou fourchettes) nationaux, l'inexistence d'un réel calibrage des régions bénéficiaires, une acception large du respect du critère d'additionnalité, l'absence de coordination effective entre les différents Fonds et une sensibilisation insuffisante au caractère stratégique de l'innovation technologique sont autant d'éléments qui ont nui à l'efficacité de cette politique européenne.

Même si un certain nombre d'emplois a pu être créé ou préservé grâce à ces actions, une adaptation s'avérait indispensable afin de pallier les nombreuses carences relevées et d'assurer une réelle efficacité dans l'utili-sation des ressources communautaires. Quant aux effets des plans de développement régionaux pour la période 1989-1993, s'il est prématuré de vouloir en apprécier précisément l'ampleur, les évaluations réalisées par la Commission présentent des résultats globalement encourageants.

Depuis le début des années quatre-vingt, un rapport périodique sur la situation et l'évolution socio-économiques des régions de la Communauté est publié tous les deux ans et demi. Le cinquième rapport paru récemment dresse un bilan clair et précis de l'ampleur des efforts qui restent à accomplir (1).

L'analyse des tendances qui se dégagent à l'échelon régional donne un tableau mitigé. Ainsi, s'il constate une convergence réelle des performances économiques régionales au cours du passé récent, il reconnaît également que, jamais, depuis le milieu des années 80, la Communauté n'a réussi à créer suffisamment d'emplois pour endiguer la montée continue du chômage.

Avec l'achèvement du marché intérieur et la mise en place du processus de transition vers l'Union Economique et Monétaire, les régions de l'Union européenne sont confrontées à une intensification des pressions concurrentielles et à des contraintes budgétaires dont les effets sur la dynamique de rattrapage restent ambigus. En effet, les enseignements qu'offrent la théorie économique et les expériences en matière d'union monétaire sont de portée limitée car difficilement transposables au cas de l'intégration européenne. Dans le contexte extrêmement évolutif de l'actuelle construction européenne, se pose avec acuité la question de ses incidences réelles sur le processus de rattrapage des régions les moins riches.


II. L'ETENDUE DES DISPARITES REGIONALES

La résorption des disparités régionales constitue, sans conteste, un défi majeur de la construction européenne. Une Europe au sein de laquelle se côtoient des régions pour lesquelles le niveau de richesse par habitant des régions les plus pauvres regroupant 20 pour-cent de la population n'est que le tiers de celui des régions les plus riches concentrant le même pourcentage d'habitants (2) constitue une source potentielle d'instabilité. En effet, il est à craindre que la polarisation économique existante se mue à terme en une polarisation sociale, source potentielle d'amplification des antagonismes qui mineraient la stabilité du système. L'inégalité de développement spatiale n'est, en grande partie, que l'expression de l'inégalité contenue dans les rapports sociaux entre les diverses catégories d'activité économique et socioprofessionnelles, laquelle entraîne une hiérarchisation de l'espace basée sur des relations de dominance. Les disparités régionales ne sont dès lors que l'émanation des dysfonctionnements structurels du système économique et social auxquels il importe d'apporter des correctifs afin de réduire, à défaut de ne pouvoir l'annihiler, l'inégalité du développement spatial. Une Europe économiquement et monétairement intégrée ne peut accepter que coexistent des régions grecques et portugaises, sans oublier les départements français d'outre-mer et les nouveaux Länder allemands, dont le PIB par habitant est inférieur à 50 par rapport à la moyenne européenne et des régions telles que le grand Londres, Darmstadt, l'Ile de France et Hambourg dont le PIB par habitant dépasse largement 150. Ceci soulève immédiatement la question du renforcement de la cohésion économique et sociale explicitement mis en exergue dans le Traité sur l'Union Européenne.

On observe que les disparités en matière de chômage sont nettement supérieures aux écarts de richesse. Les valeurs extrêmes en matière de taux de chômage sont de 37 pour-cent pour la Réunion et de 27 pour-cent pour l'Andalousie contre 2 pour-cent pour le Grand-Duché de Luxembourg et 2,5 pour-cent pour la Haute Bavière. L'indice du PIB par habitant est, quant à lui, de 30 pour la Thüringie et de 33 pour le Mecklenburg-Vorpommern et la Saxe contre 195 pour Hambourg, 167 pour l'Ile de France et 163 pour Darmstadt. A l'évidence, des écarts d'une telle ampleur ne peuvent subsister dans un espace économiquement intégré. D'une part, les régions les moins bien dotées placent leurs espoirs de développement sur un renforcement de l'intégration et, d'autre part, les régions les mieux dotées peuvent voir leurs débouchés s'étendre suite au développement de ces régions.

Il existe un certain lien entre niveau de richesse et taux de chômage, peu de régions dont l'indice de PIB par habitant est supérieur à la moyenne européenne ont un indice du taux de chômage supérieur à la moyenne européenne. Néanmoins, un nombre important de régions se distinguent par des taux de chômage plus faibles que la moyenne européenne conjugués à des niveaux de PIB par habitant plus faibles que la moyenne. On constate également qu'un groupe de régions s'écarte de manière importante vers la gauche par rapport au schéma d'ensemble. Il s'agit principalement de régions grecques et portugaises et des nouveaux Länder allemands pour lesquels l'écart observé peut être expliqué par le poids important de l'agriculture pour les deux premiers groupes et les problèmes liés à la transition pour le troisième groupe.

La réforme des fonds structurels apporte une réponse aux craintes formulées à l'égard du renforcement de la construction européenne. Les grands changements structurels intervenus au cours de ces vingt dernières années rappellent que rien n'est jamais acquis et que les politiques sociales et économiques possèdent leurs propres limites. Ainsi en est-il certainement de l'actuelle politique régionale européenne.

Politique régionale qui a cependant profondément innové depuis 1988. Premièrement, en veillant à ce que les instruments aient un impact économique réel en concentrant des moyens sur six objectifs prioritaires, en renforçant le critère d'additionnalité et en mettant en place des procédures d'appréciation, de suivi et d'évaluation. Deuxièmement, en assurant la stabilité et la prévisibilité des interventions communautaires ainsi que la cohérence des actions par une généralisation du concept de programmation. Troisièmement, en suscitant la collaboration de tous les acteurs engagés dans le développement régional par la mise en oeuvre d'un véritable partenariat régional et social.

L'identification des objectifs prioritaires résulte d'une approche typologique des problèmes régionaux. Le premier objectif, l'objectif 1, vise à promouvoir le développement et l'ajustement des régions en retard de développement. Le second objectif, l'objectif 2, entend favoriser la reconversion des régions affectées par le déclin industriel. Le troisième objectif, l'objectif 5b, concerne le développement et l'ajustement structurel des zones rurales frappées par le déclin de l'agriculture. L'arrivée des nouveaux adhérents conduit à la création d'un nouvel objectif, l'objectif 6, qui a pour but de promouvoir le développement des régions arctiques où la population est extrêmement faible (3).


III. LA CONVERGENCE REGIONALE DANS LES FAITS (4)

Il serait vain d'espérer un réel équilibrage des niveaux de richesse régionaux (5) dans une période rapprochée. En effet, favoriser la convergence, c'est agir sur les structures économiques et sociales des régions, adaptations structurelles qui ne peuvent raisonnablement être opérées en l'espace de quelques années. D'autre part, le chemin de la convergence réelle est une route longue et difficile, parsemée d'embûches où se succèdent des périodes d'accélération et de décélération en fonction de la situation économique. Les périodes de prospérité se révèlent favorables au processus de convergence tandis que les périodes de crise provoquent des perturbations souvent importantes dans la dynamique de rattrapage.

La période 1960-1975 a été particulièrement bénéfique au processus de convergence. En effet, les disparités entre les pays composant l'Europe des douze se sont résorbées d'environ 40 pour-cent. Au cours de cette période, le niveau de richesse par habitant de l'Espagne est passé de 59 à 79 par rapport à une moyenne communautaire de cent, celui de la Grèce de 35 à 52 et celui du Portugal de 38 à 51 . Par contre, l'Irlande n'a pu enregistrer aucune amélioration sensible de ses performances, son indice passant de 60 à 62. Les rigueurs de la crise sont venues interrompre ce formidable essor des pays en retard de développement, l'ampleur des disparités étant, en 1993, similaire à la valeur atteinte en 1975. Néanmoins ils ont pu, à des degrés divers préserver les acquis et, après une période de latence, on assiste même depuis quelques années à une reprise timide du processus de convergence. L'Espagne est en train de rattraper les points perdus au cours de la précédente décennie, l'Irlande a amorcé le processus de rattrapage et est parvenue à gagner 16 points, le Portugal a vu également son niveau de richesse par habitant augmenter de 9 points. Enfin, la Grèce, engagée jusqu'à il y a peu dans un processus de divergence au cours duquel elle perd 4 points, a vu sa situation se stabiliser ces dernières années.

Bien qu'on ne puisse nier que les disparités régionales se soient également substantiellement réduites au cours de ces trente dernières années, particulièrement au cours de la période 1960-1975 et en dépit d'un accroissement durant les années 1975-1985, le chemin à parcourir est encore important puisque les écarts relatifs restent substantiels et se sont mêmes amplifiés lorsqu'on prend en considération les nouveaux Länder allemands et les départements français d'Outre-mer. Par contre, l'arrivée de nouveaux adhérents ne posera pas de problèmes majeurs en matière de politique régionale.

Le tableau ci-après montre que les régions s'écartant de plus de 10 pour-cent de la moyenne européenne dégagent des profils d'évolution différents. Alors que certaines régions dont l'indice du PIB par habitant est inférieur à 90 convergent vers la moyenne européenne, d'autres éprouvent des difficultés à combler leur retard. Parmi ces dernières, nous trouvons, par exemple, le Hainaut, la Sardaigne et l'Irlande du Nord, soit trois régions en retard de développement  (6). Inversement, on constate que, si certaines régions riches telles que Berlin, Düsseldorf ou Köln perdent une partie de leur suprématie, d'autres, telles que l'Ile de France et le Bade-Württemberg, parviennent à la préserver tandis certaines, particulièrement dans le Nord de l'Italie, la renforcent.

Ce tableau qui met en évidence des dynamiques d'évolution régionale très différentes permet d'observer que certaines régions dont l'indice du PIB par habitant est inférieur à 90 sont confrontées à un réel problème de convergence. Ces régions nécessitent un soutien particulier afin de les aider à surmonter les handicaps structurels qui les empêchent de se rapprocher de la moyenne européenne. En l'absence d'un tel soutien, est-il crédible d'espérer que ces régions réussissent à combler seules un retard qu'elles n'ont pu réduire au cours des vingt dernières années?

Evolution des niveaux de richesse des régions s'écartant le plus de la moyenne européenne (période 1970-1990)
Evolution PIBhab<90 PIBhab>110
convergence






Limbourg belge, Luxembourg, Niederbayern, Oberpfalz, Basse-Normandie, Bretagne, Poitou-Charentes, Midi-Pyrénées, Limousin, Auvergne, Languedoc-Roussilon, Irlande, Umbria, Marche, Campania, Abruzzi, Molise, Puglia, Bassilicata, Calabria, Sicilia, Portugal Hovedstads, Mittelfranken, Berlin, Düsseldorf, Köln, , Arnsberg, Saarland, Haute-Normandie, Liguria, Grand-Duché du Luxembourg, West-Nederland



statu-quo





Namur, Lüneburg, Trier, Grèce, Espagne, Sardegna, Friesland, Drenthe, North



Anvers, Brabant, Baden Württemberg, Bremen, Hamburg, Braunschweig, Hannover, Rheinhessen-Pfalz, Ile de France, Champagne-Ardenne, Alsace, Rhône-Alpes, Piemonte, Lombardia, Groningen, South-East
divergence


Hainaut, Ost for Storebaelt, Oost-Nederland, Wales, Northern Ireland
Oberbayern, Darmstadt, Valle d'Aosta, Veneto, Friuli-Venezia Julia, Emilia-Romagna, Trentino-Alto Adige, Toscana, , Lazio

Par manque d'informations régionales, la Grèce et l'Espagne sont traitées globalement. Les régions pour lesquelles l'indice du PIB se rapproche ou s'écarte de plus de 5 pour-cent de la moyenne européenne par rapport au niveau initial observé sont cataloguées respectivement en situation de convergence et de divergence. La distinction entre région en situation de convergence, de statu-quo et de divergence est basée sur les différences observées des indices de PIB pour 1990 et 1970.

Sur le plan de l'action communautaire, le cinquième rapport périodique sur la mise en oeuvre de la réforme des fonds structurels (7) opère un bilan macro-économique des interventions communautaires pour la période 1989-1993. L'analyse de l'incidence des cadres communautaires d'appui pour les quatre Etats membres concentrant l'essentiel des fonds communautaires (Espagne, Grèce, Portugal et Irlande) montre qu'ils ont contribué à augmenter de plus de 0,5 pour-cent le taux de croissance réel de leur PIB au cours de la période. Les effets de retour apparaissent également non négligeables dans la mesure où les grands pays auraient bénéficiés d'une augmentation de 0,2 pour-cent en moyenne de leurs exportations réelles suite à la mise en oeuvre des Fonds structurels. Il est également mis en exergue, pour 1993, un impact indirect sur le PIB des pays de la Communauté à l'exclusion de ceux bénéficiant du Fonds de Cohésion, de 0,5 pour-cent, ce qui compense largement les transferts communautaires. Sur le plan de la convergence nominale liée à l'application des critères établis à Maastricht en vue du passage vers l'Union économique et monétaire, l'incidence des Fonds structurels est plus ambiguë.

Dans l'absolu, l'accroissement de dépenses qu'implique le principe d'additionnalité alimente les tendances inflationniste et les déficits budgétaires. Les effets indirects positifs sur l'activité économique et la productivité ont cependant en grand partie compensé les conséquences directes néfastes des actions structurelles.


IV. LES LIMITES DE LA POLITIQUE REGIONALE

La nouvelle politique régionale européenne consacrée par le réforme des Fonds structurels apporte un réponse à l'inquiétude des régions face au risque de polarisation spatiale que pourrait engendrer l'Union économique et monétaire. De plus, elle constitue l'un des instruments privilégiés par lequel atteindre l'objectif de cohésion. Cette politique régionale, loin d'être un simple processus de redistribution des ressources des régions les mieux dotées vers les régions défavorisées, met en oeuvre un ensemble d'actions cohérentes visant à assurer une croissance plus équilibrée, donc plus efficace de l'ensemble du territoire communautaire. A cet égard, les exercices d'évaluation de l'impact macro-économique des Fonds structurels pour la période 1994-1999 indiquent que les principaux pays concernés par l'objectif 1 auraient en moyenne un taux de croissance de un demi point supplémentaire à ce qu'il aurait été en l'absence d'intervention structurelle. Un impact économique réel est donc également attendu comme conséquence de la seconde programmation. A ceci devra s'ajouter les effets de retour sur l'ensemble de l'économie communautaire.

Si, globalement, l'écart entre les produits régionaux par habitant tend à se résorber, l'analyse du processus de convergence régionale conduit à constater que les régions suivent des trajectoires de croissance sensiblement différentes qu'il importe de moduler par des actions coordonnées sur leurs composantes structurelles. En l'absence de politique régionale, il est vraisemblable que, pour un nombre significatif de régions, les produits régionaux par habitant évolueraient vers des niveaux d'équilibre de long terme s'écartant sensiblement les uns des autres non seulement comme conséquence des différences structurelles existantes mais également en fonction des dynamiques de comportement intrinsèques aux régions, c'est-à-dire de l'inégale capacité des régions à tirer profit des opportunités de croissance.

Si l'explication de vitesses de convergence différentes selon les régions doit être cherchée dans les différences de dynamisme, le retard de convergence observé pour des régions dont les niveaux de produit par habitant sont déjà relativement faibles constitue une source d'interrogation quant à l'efficacité réelle des politiques régionales qui y sont mises en oeuvre. Pour ces dernières, un soin attentif plus particulier doit certainement être apporté dans l'évaluation des plans de développement, et ce, d'autant plus que ces régions concentrent une part significative des moyens communautaires. La gravité de la situation économique est telle dans certaines régions qu'elles apparaissent être, en réalité, engagées dans un processus de divergence.

La politique régionale européenne sera-t-elle suffisamment efficace pour replacer ces régions sur un sentier de croissance vertueux ou ces régions seront-elles le reflet des limites de son efficacité? Toute réponse à cette question n'implique-t-elle pas, à terme, un aménagement des modalités de mise en oeuvre de la politique régionale européenne qui intègre à côté des critères d'éligibilité actuels basés sur le niveau et les problèmes de développement des régions, la notion de convergence.

L'absence ou le retard de convergence d'une région n'est pas sans soulever certaines interrogations sur l'efficacité réelle des politiques régionales à leur égard. Il y a certainement là une source possible de réflexion qui pourrait aider à identifier les aménagements à apporter dans la politique régionale européenne pour la prochaine phase de programmation.

La spécificité de la politique régionale européenne repose essentiellement sur une approche commune des instruments à mettre en oeuvre pour réaliser l'objectif de résorption des disparités régionales, résorption qui ne pourrait être concrétisée au travers de politiques exclusivement nationales.

La définition d'objectifs communs, l'identification d'actions prioritaires, la coordination de ces actions, l'élaboration de programmes opérationnels concourent à l'émergence d'une vision stratégique cohérente de l'espace communautaire. Une telle vision est vitale au sein d'un espace économique dans lequel les échanges interrégionaux (intra-pays et inter-pays) représentent la part essentielle de l'activité économique. Le développement de la coopération frontalière et transfrontalière qui dépasse maintenant largement les initiatives soutenues au travers du programme INTERREG en est une preuve concrète. A ceux qui douteraient encore de la nécessité et de l'utilité d'une politique régionale européenne, il appartient d'imaginer comment se développerait l'espace communautaire en son absence.

Il existe néanmoins des travers majeurs qu'il importe d'éviter. Le premier tient dans le risque que des régions ne tombent dans le piège d'une dépendance pernicieuse à l'égard des fonds communautaires, ce qui ne ferait qu'accroître leurs handicaps. Le second provient de la confusion fréquente entre équité et égalité des revenus qui conduit à confondre politique régionale et redistribution des ressources alors qu'il s'agit de promouvoir l'égalité des chances. Le troisième repose sur le principe du juste retour qui verrait dans la politique régionale européenne, la mise en oeuvre d'un mécanisme complexe de rétrocession de recettes en provenance des Etats membres vers leurs régions. Enfin, des contraintes de résultats à court et moyen termes peuvent, sous le poids d'impératifs politiques nuire à l'efficacité de la politique régionale qui, par ses actions structurelles, s'inscrit plus précisément dans une perspective de long terme.

06-01-1994


(*) Respectivement administrateur principal et chef de division, Commission Européenne, unité d'évaluation de la Direction Générale des politiques régionales, rue de la Loi, 200 1049 Bruxelles. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que ses auteurs et non l'institution à laquelle ils appartiennent.
(**) Professeur à l'Université Libre de Bruxelles, DULBEA CP 140, avenue F. D. Roosevelt, 50 1050 Bruxelles.
(1) Compétitivité et cohésion: tendances dans les régions, Cinquième rapport périodique sur la situation et l'évolution socio-économiques des régions de la Communauté, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 1994.
(2) Ce calcul intègre les nouveaux Länder allemands ainsi que les départements français d'Outre-mer.
(3) Les objectifs 3 et 4 concernent les politiques sociales et visent pour la nouvelle période de programmation 1994-1999, d'une part, à combattre le chômage de longue durée et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail et, d'autre part, à faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations structurelles et à l'évolution des systèmes de production. L'objectif 5a, quant à lui, vise l'adaptation accélérée des zones agricoles.
(4) Le concept de convergence utilisé dans cette analyse se réfère à la convergence réelle et non à la convergence nominale.
(5) Il importe de préciser que les niveaux de richesse sont exprimés ici en termes de produit et non de revenu. Cette distinction est extrêmement importante au niveau régional dans la mesure où les transferts de ressources peuvent être importants entre les régions d'un même pays.
(6) La région d'Oost-Nederland inclut le Flevoland, lui-même reconnu en retard de développement.
(7) La mise en oeuvre de la réforme des fonds structurels 1993, Cinquième rapport annuel, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 1995.


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