Les Institutions communautaires et l'écu

 

Thierry Vissol

 

Depuis qu'elles ont créé l'écu (à l'époque appelé unité de compte européenne, UCE), en 1975, pour faciliter la politique d'aide au développement de la Communauté, les Institutions communautaires ont toujours eu une politique active pour favoriser le développement de cet instrument demandé par les opérateurs du secteur privé.

Evidemment, l'entrée en vigueur du Traité sur l'union européenne (TUE) a modifié de façon fondamentale le statut de l'écu. Alors que l'écu n'était que mentionné "en passant" dans l'Acte Unique (1987), précédant traité portant révision du Traité de Rome, en son article 102 A1 , l'écu (panier et monnaie unique, ceux-ci n'étant, faut-il le préciser, en rien distingués ni de façon sémantique, ni de façon juridique) acquiert avec le TUE un véritable statut institutionnel et entre dans l'acquis communautaire.

En effet, le TUE affirme, en plusieurs articles (essentiellement, pour les plus importants, les articles 3A, 109 F.2, 109 G, 109 J et 109 L.4), non seulement que l'écu sera la future monnaie unique - après une mutation qui le transformera de panier en monnaie à part entière émise par la Banque centrale européenne - mais aussi une continuité économique et juridique entre l'écu panier et l'écu monnaie unique.

Clairement ces dispositions du Traité ont une incidence sur le rôle que peuvent avoir à jouer les Institutions communautaires et particulièrement la Commission, qui, garante du traité, dispose du pouvoir et du devoir de proposition, pour favoriser les usages de l'écu au cours de la phase II de l'UEM assurer le passage le plus harmonieux possible des monnaies nationales et de l'écu panier à l'écu monnaie unique. Avant d'aborder, les directions dans lesquels des actions seraient possibles, il n'est pas inutile de rappeler brièvement ce qui a déjà été fait, dans la mesure où les nouvelles dispositions du traité s'inscrivent dans le droit fil de la politique suivie jusqu'à présent.

 
 

I- Le rôle des Institutions COMMUNAUTAIRES dans le développement des usages de l'écu 1975-1992

Comme il est rappelé au début de cet article, l'instrument écu est, au départ une construction administrative communautaire conçue avant tout pour remplacer l'unité de compte basée sur l'or qui servait de référence pour la comptabilisation de toutes les opérations communautaires. Le passage d'une unité basée sur l'or à une unité composite et immatérielle se justifiait par la désagrégation de l'ordre monétaire de Bretton Woods, l'instabilité internationale des changes et les perspectives de jure de la démonétisation de l'or.

Dès 1977, la commodité de l'instrument conduit les autorités communautaires à en étendre l'usage comme unité de compte de la CECA (règlement financier du 18.12.1975), comme unité de compte des Communautés (règlement financier du 21.12.1977). Cependant, l'unification des unités de comptes utilisées dans l'ensemble des actes communautaires ne se produira que fin 1980 et c'est le règlement financier du 13.03.1990 qui fera de l'écu l'unité de compte du budget général (Euratom, CECA, CEE).

 

1- L'émergence d'un marché

Cependant, dès 1977, l'écu cesse d'être une pure unité de compte dès lors que quelques banques belges (la Kredietbank, en particulier, qui avait la première - en 1961! - mis sur le marché une unité de compte composite dont elle avait changé la définition en 1973 et qui peut à ce titre prétendre en partie à la paternité de l'idée) ont accepté des dépôts en écu de la Commission et proposé des crédits à leurs clients en cette même unité créant ainsi une offre et une demande privée d'écus.

Le véritable départ des marchés n'a cependant eu lieu qu'après l'adoption par le Conseil, à Bruxelles le 5 décembre 1978, de la "Résolution du Conseil européen concernant l'instauration du système monétaire européen (SME) et des questions connexes" et la mise en oeuvre de cette résolution avec l'Accord du 13 mars 1979, fixant entre les Banques centrales des Etats membres de la Communauté économique européenne les modalités de fonctionnement de ce système. En effet, la résolution de Conseil et les textes connexes qui en découlent, non seulement font de l'écu le pilier du SME, mais transforment l'unité de compte européenne (UCE, E.UA., E.R.E) en une unité "monétaire" en la rebaptisant du nom, invariant dans toutes les langues, "écu".

Ce triple enrichissement de l'écu (statut, fonction, nom), joint à la situation troublée sur les marchés des changes, conduit rapidement à un fort intérêt des marchés privés. C'est donc sur base d'un mouvement tiré par la demande des opérateurs privés que les Institutions communautaires ont été amenées à tenir compte dans leur activité pratique et législative de l'évolution de ce marché, dans un processus cumulatif et biunivoque, chaque progression du marché conduisant à plus d'intérêt public et réciproquement.

L'usage croissant de l'écu par les opérateurs conduit rapidement les banques à mettre en place un système de paiement et de compensation (le système MESA). L'usage accru de l'écu comme monnaie d'exécution du budget conduit les Institutions communautaires à s'intéresser à ce système alors que les aspects prudentiels amènent les banques centrales à pousser à son amélioration. Les efforts conjoints du public et du privé conduiront à la création de l'Association bancaire pour l'écu (ABE) et à son système de paiement et de compensation en écu, le premier (et probablement encore le seul) à assurer des paiements transfrontières en valeur jour. Par la suite, l'intérêt des Institutions communautaires et du Comité des gouverneurs pour ce système ne s'est jamais démenti, jusqu'au point d'institutionnaliser, par Traité (article 109 F.2) le rôle de surveillance de ce système confié à l'IME.

 

2- La prise en compte de l'écu par les institutions

A partir de 1983, les marchés de l'écu ont pris une telle ampleur, avec la participation active des Institutions communautaires comme émetteurs de titres obligataires en écu, que le Conseil se préoccupera, dans ses décisions, du fonctionnement du marché. Ainsi, en 1984, avant l'introduction de la Drachme dans le panier de l'écu est-il demandé aux autorités grecques de prendre les mesures appropriées pour que cette introduction ne gène pas le marché.

Ce sont aussi des conditions liées au bon fonctionnement des marchés de l'écu qui conduisent les Institutions européennes à ne pas introduire le droit d'inclusion de la peseta et de l'escudo dans le Traité d'adhésion de ces deux pays, mais à en prévoir seulement la possibilité, sous condition, dans une déclaration commune annexée au Traité.

De même, ce sont des considérations de marché qui présideront aux modifications des procédures de révision du panier en 1989. La précédente révision, de 1984, avait pris le marché par surprise, ce qui avait posé des problèmes aux opérateurs détenant des positions en monnaies du panier contre écu et entrainé un saut important dans les taux d'intérêt théoriques. Afin d'éviter ou de réduire le plus possible ces deux effets, il fut décidé, d'une part, de procéder à la révision en deux temps, l'annonce des poids de chacune des monnaies en % en juin, la fixation des montants monétaires 3 mois plus tard et, d'autre part, de faire en sorte que les changements de poids n'entraînent pas des mouvements de taux d'intérêt trop importants et, de fait, à la suite de la révision, les taux à trois mois n'ont augmenté que d'environ 30 points de base

C'est toujours sur la base de ces considérations que l'idée de "Hard-Ecu", après de longs débats auxquels participeront d'ailleurs activement les opérateurs, avant et pendant la conférence inter-gouvernementale, sera finalement écartée au profit du gel de la composition du panier de l'écu (article 109 G du traité) lequel affirme par ailleurs la continuité de valeur de l'écu panier à l'écu monnaie unique : "La composition en monnaie du panier de l'écu reste inchangée. Dès le début de la troisième phase, la valeur de l'écu est irrévocablement fixée, conformément à l'article 109 L. paragraphe 4".

Ces préoccupations se retrouvent aussi au niveau du Comité des gouverneurs, qui, chaque année, consacrait un rapport aux évolutions des marchés de l'écu, dont, malheureusement, seules les annexes ont été publiées. De même, les différentes améliorations des mécanismes du SME, en 1985 et surtout en 1987, à la suite des accords de Bâle/Nyborg contribueront à accroître le rôle de l'écu et à rapprocher le taux d'intérêt écu utilisés dans les opérations de prêts/emprunts résultant des mécanismes de crédit des taux du marché. Même si cela n'a pas conduit à lier les usages privés de l'écu aux usages publics dans le cadre du SME comme le souhaitaient certains, cela a contribué à affermir auprès des opérateurs le statut de l'écu et leurs anticipations sur ses potentialités.

Individuellement, les Etats membres se sont aussi attachés à rapidement clarifier le statut juridique de l'écu (dès 1982) et pour certains à en rapprocher le statut juridique de celui de la monnaie nationale. Par la suite, nombre d'entre eux ont tenu à donner des impulsions majeures au développement de ses marchés en lançant des émissions souveraines, des programmes d'emprunts à court et long terme et à favoriser le développement d'instruments dérivés sur leur place financière. Même le plus réticent d'entre eux quand au développement du marché de l'écu, l'Allemagne, prendra des mesures administratives pour faciliter l'usage de l'écu par ses résidents, dès 1987, par une Communication de la Bundesbank, communication qui sera modifiée en 1990, pour permettre tout ce qu'il était possible de permettre dans le cadre législatif allemand. Il n'est pas inutile de préciser que les trois plus grosses banques commerciales allemandes comptent parmi les banques les plus actives sur les marchés de l'écu. Par ailleurs, de nombreuses banques centrales ont constitué des réserves en écu et interviennent régulièrement en écu dans le cadre de leur politique de change.

 

3- Extension des usages de l'écu

Cependant, la politique volontariste des Institutions communautaires ne s'est pas arrêtée à prendre en considération les évolutions des marchés de l'écu ou à suivre leurs évolutions. Elle s'est traduite aussi à travers l'extension du rôle de l'écu comme monnaie d'exécution des dépenses liées aux fonds structurels (règlement financier n°4253/88 du 19.12.1988), ce qui a conduit à exécuter 41 % des dépenses budgétaires en écu en 1993 (soit 25 milliards d'écus sur 62), et comme monnaie d'exécution du Fonds européen de développement (Règlement financier du FED n°491 du 21.07.1991).

Dans le cadre des prêts Balance des paiements, des prêts ont été accordés aux Etats membres. Ceux-ci ayant le choix de la monnaie dans laquelle ils souhaitent s'endetter par ce biais. Il se trouve que tous ceux qui y ont eu recours ont choisi l'écu, particulièrement la République italienne en 1993, non seulement pour des raisons politiques, mais aussi pour des raisons de compétitivité de l'instrument. La qualité des opérations effectuées ainsi par la Commission lui ont valu d'être élue investisseur institutionnel de l'année, ce qui montre que le support de celle-ci au marché de l'écu n'est pas seulement politique, mais résulte des avantages même de l'écu comme monnaie d'emprunt.

En outre, la volonté d'étendre les possibilités d'usage de l'écu s'est traduite dans les différents règlements ou directives du Conseil relatifs à la présentation des comptes des entreprises, aux règles prudentielles en matière d'assurances et à l'activité des institutions financières.

Plus important encore, les européens se sont préoccupés d'accroître au niveau international les usages de l'écu, particulièrement dans le cadre de l'aide aux pays d'Europe centrale et orientale. Non seulement cette aide communautaire est libellée et accordée en écu, mais les fonds que gère la Commission pour le compte de la communauté internationale dans ce cadre sont en écus et les emprunts effectués pour le compte de ces pays sont en écu également.

Par ailleurs, la Communauté et les Etats membres qui sont actionnaires de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (ils détiennent ensemble 51 % du capital et, pour la première fois, la Communauté est actionnaire en tant que telle à côté des Etats membres) se sont battus, avec succès, pour que l'écu constitue la monnaie du capital (article 4 de son statut) et de la trésorerie de cette Banque créée en mai 1990. Les actionnaires eurent alors le choix de verser leur part de capital en écu, en yen ou en dollar. En conséquence, la BERD est, avec la CECA, le gestionnaire de fonds en écu le plus important du marché (environ 1.2 milliards pour la BERD, 1.4 milliards pour les fonds CECA) et un émetteur de titres en écu de tout premier plan et de première qualité.
 

 

II- Le rôle des Institutions COMMUNAUTAIRES après l'entrée en vigueur du Traité sur l'union eUropéEnne

Comme il a été précisé en introduction, si le Traité et les conséquences qu'il est possible d'en tirer pour l'action des Institutions communautaires en matière d'écu au cours de la seconde phase de l'union économique et monétaire sont dans le droit fil et constituent la conséquence des actions et de la ligne politique élaborée par le Conseil et suivie ou encouragée, jusqu'à présent, par les différentes institutions (Commission, Parlement, CES) ou organes communautaires (BEI), il modifie quelque peu la répartition des tâches et ouvre le champ d'horizon.

 

1- Le cadre de l'action défini par le Traité

Conformément à son rôle de précurseur de la banque centrale européenne, l'Institut monétaire européen a reçu pour tâche de "facilite(r) l'utilisation de l'écu et (de) surveille(r) son développement, y compris le bon fonctionnement du système de compensation en écu "(article 109f.2) et de "supervise(r) la préparation technique des billets de banque libellés en écu" (article 109 f.3).

En outre, la Commission, le Conseil, le Parlement Européen et le Conseil économique et social, se voient attribuer (selon des procédures diverses: propositions, décisions, avis) un rôle important en matière d'écu, tant dans le cadre de la deuxième phase qu'en ce qui concerne la préparation et le passage à la monnaie unique.

Tout d'abord, dans la mesure où l'écu et l'UEM constituent un objectif fondamental du Traité (article 3A), dont la Commission est la gardienne (article 155), elle dispose en ces domaines, d'une part, d'un pouvoir et d'un devoir de suivi du respect de ses dispositions et, d'autre part, d'un pouvoir et d'un devoir de proposition au Conseil pour atteindre les objectifs visés par le Traité après, bien entendu, due consultation des autres institutions et particulièrement de l'IME.

Pour ce qui est spécifiquement de la deuxième phase, le cadre général de l'action des Institutions communautaires est défini par plusieurs articles du Traité.

Tout d'abord, l'article "générique", si l'on peut dire, l'article 3 A: "Parallèlement, dans les conditions et selon les rythmes et les procédures prévus par le présent traité, cette action comporte la fixation irrévocable des taux de change conduisant à l'instauration d'une monnaie unique, l'écu...", complété, pour ce qui est de la transition par l'article 109 M.1, qui reprend la volonté maintes fois énoncée par les différentes conclusions des Conseils européens depuis 1991, de favoriser le développement de l'écu et de supprimer les obstacles à son usage. Cet article est ainsi rédigé: "Jusqu'au début de la troisième phase, chaque Etat membre traite sa politique de change comme un problème d'intérêt commun. Les Etats membres tiennent compte, ce faisant, des expériences acquises grâce à la coopération dans le cadre du système monétaire européen (SME) et grâce au développement de l'écu, dans le respect des compétences existantes".

Il est intéressant de noter la similitude de formulation de cet article avec celle de l'article 102 A de l'Acte unique. Celle-ci confirme tant la continuité de la position du Conseil, que l'affirmation du rôle positif ("grâce au développement") accordé au développement des marchés de l'écu dans le processus d'union économique et monétaire.

Les articles 3A et 109 M accordent ainsi aux Institutions communautaires et plus particulièrement à la Commission du fait de son rôle institutionnel une large latitude dans la définition des objectifs et des moyens pour assurer le respect de ces dispositions du Traité.

Plus spécifiquement, la Commission (et l'IME) doivent rapporter au Conseil avant le passage à la monnaie "sur les progrès faits par les Etats membres dans l'accomplissement de leurs obligations pour la réalisation de l'Union économique et monétaire" ce faisant, elle doit tenir compte "du développement des marchés de l'écu" (Article 109 J), ce qui entraîne une obligation de suivi des marchés et de leur bonne connaissance, donc de poursuite des travaux visant au développement des outils statistiques nécessaires à cette connaissance, en collaboration avec l'IME.

Ensuite, deux autres articles définissent des tâches précises du Conseil sur proposition de la Commission:

- la préparation et l'adoption des mesures nécessaires à l'harmonisation des valeurs unitaires et des spécifications techniques de toutes les pièces destinées à la circulation (article 105 A.2);

- au début de la troisième phase, la prise des mesures nécessaires à l'introduction rapide de l'écu en tant que monnaie unique des Etats membres (article 1O9 L.4).

Ces deux types de tâches nécessitent évidemment des travaux préparatoires importants au cours de la seconde phase de l'UEM, c'est-à-dire, dès maintenant. Ainsi, le Traité définit maintenant clairement des objectifs, un cadre cohérent et une volonté politique dans lesquels doit se définir l'action des différentes Institutions en fonction de leurs prérogatives.

 

2- Les orientations possibles de l'action

Bien que relativement précis, le Traité, comme toute loi cadre, ne rentre pas dans les détails de l'action à entreprendre, ni dans les options stratégiques utilisables pour atteindre les objectifs fixés; la contrainte des Institutions est une contrainte de résultat, pas de moyens. Il existe donc une certaine latitude pour dessiner les politiques considérées comme les plus souhaitables et les plus efficaces. Les actions peuvent s'inscrire dans tout une série de directions qui s'inscrivent dans deux axes:

- les mesures visant à favoriser le développement de l'écu, le soutien actif ou passif de l'évolution des marchés de l'écu panier, dans la continuité de ce qui a été fait précédemment et sous la condition impérieuse qu'il y ait une demande réelle des opérateurs. Le développement des marchés de l'écu est, en effet, dans l'esprit et dans la lettre du Traité - comme cela l'a été mainte fois affirmé par le Conseil, le Parlement et le CES -, considéré comme un moyen puissant de faciliter le passage à la monnaie unique (cf. supra);

- la préparation, pratique cette fois, du passage à la monnaie unique, tant sous les aspects de la préparation de la politique monétaire unique, tâche réservée exclusivement à l'IME, que de la préparation de l'ensemble des secteurs de l'économie et de l'Union dans son ensemble.

(i) Les mesures relatives à l'écu

Bien que l'écu reste le symbole de l'unification monétaire européenne, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union et un fil conducteur puissant et commode tout au long du processus, il n'est évidemment pas question d'en faire une promotion artificielle; le développement des marchés de l'écu doit rester mu par les seules forces de marché. Encore faut-il que les obstacles existant à ses usages et les incertitudes ne limitent pas, artificiellement, ce développement. L'activité des opérateurs - et elle est importante en qualité, comme en quantité (cf. l'article de Th. Vissol et Ch. Carbonnier p. 22), est sans aucun doute nécessaire mais elle est loin d'être suffisante.

Or, comme l'ont montré de multiples études et, particulièrement le Livre blanc de la Commission "lever les obstacles juridiques à l'usage de l'écu", les obstacles à l'usage de l'écu sont d'une double nature: ceux dus à l'ignorance et à l'inertie (contrepoint de l'ignorance) des opérateurs, ceux découlant de l'existence dans les droits nationaux d'obstacles à son usage. A ces deux types d'obstacles, il serait possible de rajouter l'existence d'incertitudes sur la bonne fin du processus d'UEM. De ce fait, l'action peut reposer sur deux axes:

- l'information, c'est-à-dire, d'une part une meilleure connaissance et publicité de l'évolution des marchés. Ceci implique des travaux statistiques importants et la mise à disposition publique de ces statistiques et de leur signification, d'autre part, l'information des différents secteurs susceptibles de trouver un intérêt et une rationalité économique et financière à l'usage de l'écu.

Cette activité d'information est largement entreprise, depuis longtemps par la Commission à travers de nombreuses publications régulières: les revues ECU/SME d'Eurostat, les suppléments A d'Economie Européenne consacrés trimestriellement aux marchés de l'écu, ou par le biais de documents, publications, films et vidéo, et de l'information directe des entreprises par différents canaux liés aux programmes communautaires. La qualité et la quantité de ces informations dépend et dépendra évidemment des moyens budgétaires mis à la disposition de la Commission par le Conseil et le Parlement pour ce faire.

- la levée des obstacles juridiques aux usages de l'écu. Conformément aux voeux du Conseil, la Commission a tout d'abord tenté de procéder à un inventaire complet de ces obstacles, ce qui a donné lieu à la publication du Livre blanc déjà cité, et proposé à chaque Etat membre de lever ces obstacles selon le principe de subsidiarité. Cet état des lieux doit être régulièrement mis à jour.

Dans sa recommandation du 19 avril 1994 "concernant le statut juridique de l'écu...", la Commission a souhaité, compte tenu de l'entrée en vigueur du Traité, que les différents Etats membres accordent à l'écu un statut juridique de devise étrangère, ne discriminent pas l'écu par rapport aux autres monnaies ayant le même statut juridique et accordent à l'écu une protection juridique adéquate. Les Etats membres sont par ailleurs invités à communiquer à la Commission, dans un délai de douze mois "le texte des principales dispositions législatives, réglementaires et administratives qu'ils adoptent en application de la présente communication ainsi que les autres modifications apportées en ce domaine".

Dans cette même communication, la Commission a souhaité que le contenu du Traité relatif à la continuité de l'écu panier à l'écu monnaie unique soit pris en compte par les Etats membres et les opérateurs privés dans leurs contrats libellés en écu. De fait, dès novembre 1993, la Commission a modifié les clauses de ces contrats de prêts et emprunts pour tenir compte du Traité. A ce jour, suite à la Communication et à une note explicative publiée elle aussi au Journal officiel, la plupart des opérateurs privés ont introduit ces nouvelles clauses dans la documentation de leurs emprunts.

En dehors de cette action conjointe de la Commission et des Etats membres, le législateur communautaire est amené à tenir compte des développements de l'écu, que ce soit dans les législations relatives aux systèmes de paiement, au secteur bancaire et aux institutions financières que dans de multiples autres secteurs intéressés.

(ii) les mesures relatives à la préparation au passage à la monnaie unique

Il est clair que les mesures visant à favoriser le développement rationnel des usages de l'écu participent, dans la lettre du Traité et dans l'esprit du législateur, à la préparation du passage à la monnaie unique. Mais, évidemment, il importe surtout d'assurer que tous les éventuels problèmes pouvant se poser pour basculer des monnaies nationales et de l'écu panier à l'écu monnaie unique ont été analysés et pris en compte, afin que puissent être prises par le Conseil, dans les meilleures conditions possibles, "les autres mesures nécessaires à l'introduction rapide de l'écu en tant que monnaie unique de ces Etats membres".

C'est la raison pour laquelle la Commission après avoir mené de nombreux travaux en ce domaine, a créé, en mars 1994, un groupe technique à haut niveau dont le mandat est de faire un inventaire des problèmes à examiner et des propositions d'action. Le rapport de ce groupe sera remis fin 1994 et il appartiendra à la Commission d'en tirer les conclusions et les bases de propositions concrètes qu'elle pourra faire (après avis des autres Institutions) au Conseil. Parallèlement, un groupe interservice a été constitué, pour examiner, au niveau proprement communautaire, les problèmes éventuels et envisager de proposer des solutions.

De son côté, l'IME, dans le prolongement des travaux du Comité des Gouverneurs, a mis en place un comité d'études pour la préparation des billets, conformément à sa mission, et le Conseil ECOFIN a donné mandat aux directeurs des monnaies d'examiner les problèmes liés à la production des pièces en écu.

 

Conclusion

L'analyse de l'historique des actions des Institutions communautaires du contenu du Traité sur l'Union européenne, montre bien la continuité de la ligne politique qui est suivie en faveur de l'Union économique et monétaire, processus évolutif où l'écu a joué et continuera de jouer un rôle important avant d'être transformé radicalement en la monnaie unique de l'union.

Il importe cependant que soit évitée toute action de promotion artificielle des usages de l'écu, afin d'assurer que son développement, considéré comme utile au processus, soit bien fondé sur une demande des opérateurs et sur une utilité économique et financière, et, c'est dans ce cadre que se situe l'action volontariste des Institutions communautaires.

 

 

30-09-1994


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