Pourquoi la monnaie unique ? Comment ?

 

Christophe Bourdillon
 

 
Le sujet s'annonce d'emblée épineux. L'évoquer aujourd'hui peut paraître incongru - c'est le cas à l'évidence, dans les Etats membres ayant des échéances électorales proches; l'Allemagne à l'automne et la France au printemps 1995 - soit provocateur - clairement pour ceux des membres ayant obtenu une dérogation, la Grande-Bretagne et le Danemark - soit plus généralement inopportun pour les tenants d'une application en douceur de l'Union Economique et Monétaire (UEM). Les récentes élections européennes et la désignation prochaine d'une nouvelle Commission, pour cinq ans rendent pourtant le démarrage effectif de ce grand chantier plus urgent que jamais, si l'on veut respecter les échéances prévues.

Le moment est propice, voire décisif, pour enfin entamer des préparatifs intensifs pour faire émerger une véritable monnaie européenne d'ici la fin de siècle. Le contexte général nous y pousse et le cheminement clairement est balisé.
 

I. De l'utilité fondamentale d'une monnaie unique :

Beaucoup a été dit ou écrit sur les vertus et les sacrifices engendrés par l'Union Economique et Monétaire Européenne (UEM). Les avatars rencontrés par le Système Monétaire Européen (SME) ces deux dernières années ont souvent occulté chez les dirigeants politiques des Etats membres et dans les opinions nationales les avantages concrets de la démarche. Les bénéfices attendus de l'UEM seront pourtant à la hauteur des efforts consentis. Il est temps de rappeler combien l'objectif d'une monnaie unique constitue désormais une obligation légale, une nécessité économique et une exigence sociale.
 

a) une obligation légale

Les Etats parties au Traité de Maastricht, sans dérogation optionnelle, ont souscrit dès 1992 un engagement juridique plénier de participer à l'Union Economique et Monétaire (UEM), dès lors qu'ils satisferont aux critères de convergence. La décision de principe de créer l'UEM a donc déjà été prise, reste évidemment à la mettre en oeuvre. Rappeler cette évidence permet d'écarter certains débats ambiants déjà tranchés et de se concentrer sur l'exécution.

Sans entrer dans un débat technique, il apparaît qu'au regard de la hiérarchie des normes juridiques - notamment la trilogie Constitution/ Traité/Loi - la ratification du Traité sur l'Union Européenne (TUE) fin 1993 a créé, pour les signataires, une obligation légale de résultat - la réalisation de l'UEM - et une obligation légale de moyens pour réaliser cet objectif. Ce processus contraignant s'impose non seulement aux Etats membres, mais au premier chef aux institutions communautaires à vocation générale - le Conseil, la Commission - ou spécialisée - l'Institut Monétaire européen (IME). Cette exigence, un peu perdue de vue avec les turbulences du SME, a déclenché dès le 1er novembre 1993 un chronomètre précis qui est censé faire démarrer l'UEM entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 1999. Elle suppose que les Etats membres et les institutions compétentes s'organisent pour faire adopter les transformations légales ou techniques indispensables. Il n'est que temps de s'y consacrer puisque la Deuxième Phase de l'UEM a débuté le 1er janvier 1994. Cette période apparaît décisive, car elle doit être celle d'une convergence économique réussie et d'une préparation technique irréprochable du passage à la monnaie unique. D'ores et déjà la majorité des Etats membres ont engagé un tel processus en accordant une large indépendance à leur banque centrale nationale et en adoptant des plans de convergence économique dans le cadre d'une surveillance communautaire institutionnalisée.
 

b) une nécessité économique :

La monnaie unique peut s'apparenter à la colonne vertébrale du Marché unique. La réalité d'un espace économique homogène n'a en effet de sens que si les transactions qui s'y déroulent ne sont pas affectées d'une incertitude permanente liée aux fluctuations de change, ce qui est largement le cas aujourd'hui surtout avec les marges potentielles de ± 15 %. Il faut rappeler inlassablement les dividendes escomptés de l'unification monétaire qui devra assurer :

  une véritable transparence au niveau des prix pour les consommateurs qui pourront ainsi établir des comparaisons objectives sur des bases homogènes. Il en résultera une concurrence accrue entre les entreprises, ce qui stimulera l'innovation,

  la stabilité de l'environnement monétaire, et donc des prix, ce qui devrait permettre le libre jeu des règles du marché en augmentant la flexibilité de l'économie européenne, sa compétitivité et donc sa capacité d'adaptation mondiale,

  une véritable stature internationale pour la devise européenne qui devrait enfin acquérir un rang comparable à celui de ses homologues américain et japonais, en renforçant ainsi la crédibilité monétaire européenne à l'échelle mondiale,

  une plus grande simplicité dans les échanges, par l'abolition des barrières techniques et nationales non seulement pour les agents économiques, mais aussi pour le citoyen européen, ne serait ce que dans ses déplacements à l'intérieur de l'Union,

  un facteur d'économie par la disparition de divers frais d'intermédiation (commission de change, retards administratifs, couverture de change) qui devrait favoriser une meilleure allocation des capitaux au sein de l'économie européenne.

La monnaie unique est le complément technique indispensable du marché unique, car elle seule peut créer une véritable fluidité dans la circulation des biens et services. Elle est aussi le garant des grands équilibres économiques en instaurant les disciplines fondamentales (stabilité des prix, respect de la concurrence) nécessaires pour assurer la cohésion de l'Union Européenne. Elle est enfin le stabilisateur qui permettra au marché européen de mobiliser sa masse critique au service des entreprises (économies d'échelle) et des consommateurs (concurrence). Sans elle, l'Union Européenne dérivera insensiblement vers une zone molle de libre échange, ce qui est le plus sûr chemin vers un sous-développement insidieux à dix ans, face à l'émergence des nouvelles puissances commerciales d'Extrême-Orient ou d'Amérique Latine.

Le choix est simple, mais étroit, entre le maintien de la compétitivité européenne, via une devise commune, et le déclin, via un émiettement de monnaies nationales plus ou moins reliées au Deutschemark.
 

c) un facteur de cohésion sociale :

Il serait vain, voire dangereux, de vouloir fonder l'unification monétaire sur les seuls arguments de légalité internationale ou de cohérence économique. La monnaie, au-delà de son rôle technique traditionnel de "facilitateur" des échanges économiques, constitue aussi l'expression d'un lien social fort entre des individus qui se reconnaissent comme les parties d'une même "société civile". Sans être un facteur de nivellement, elle est un trait d'union indispensable pour toute organisation sociale performante et reconnue.

Depuis toujours, elle apparaît comme un symbole de cohésion sociale et ce n'est pas un hasard si le pouvoir de battre monnaie relève de la puissance publique, catalyseur de l'identité nationale. La monnaie exprime d'abord la confiance que l'on peut avoir dans la cohésion et capacité économique de son émetteur. Plus elle est forte et recherchée, plus la société qu'elle représente est réputée solide et économiquement efficiente. Elle quantifie une certaine quantité de pouvoir d'achat en circulation dans cette communauté sociale mais aussi à l'extérieur (cf le Thaler de Marie-Thérèse d'Autriche).

Dans sa forme la plus achevée, la monnaie incarne la souveraineté publique dont elle est l'un des signes courants en circulation dans une zone économique donnée. Crésus de Lydie est réputé avoir été le premier à frapper des pièces d'or, suivi depuis par beaucoup d'autres dirigeants politiques soucieux d'afficher les signes de leur puissance.

Et l'histoire continue ! Il n'y a qu'à se remémorer les débats passionnés, en 1991, sur l'effigie à faire figurer sur les futurs billets ou pièces en écu, et qui ne demandent qu'à resurgir à l'approche des échéances décisives de l'UEM. Ce n'est pas le lieu ici de réouvrir ces questions qui sont certes respectables, mais finalement assez secondaires. Que des Etats européens, voire une fraction significative de leur opinion publique, entendent préserver une monnaie nationale, cela se conçoit, mais ils se trompent d'enjeu. Qu'importe la forme d'organisation politique que prendra finalement l'Union Européenne : Fédération, Confédération, Communauté ou "Commonwealth". Il importe d'abord de faire comprendre à tous qu'une monnaie unique est l'aboutissement du colossal effort d'harmonisation entrepris plus de trente ans à l'échelle européenne pour bâtir une puissante force économique et sociale homogène et affirmer son identité externe. La monnaie unique est le point d'achèvement destiné à conférer à l'Europe sa cohérence interne et son rayonnement extérieur. Il s'agit du plus sûr moyen pour elle de peser enfin à son juste poids dans une économie mondiale, où ses divisions ont si souvent fait le miel de ses "partenaires rivaux". La monnaie unique sera la concrétisation de cette communauté de valeurs minimales qui doit fonder l'action de l'Union Européenne autour de quelques idées fondamentales :

  l'adhésion a une économie de marché sans restriction, comme gage d'un développement durable et équilibré,

  la nécessité de vivre sur un espace de liberté homogène, facilitant la circulation fluide des hommes, des idées autant que des biens et services sans porter atteinte à la sécurité des échanges,

  le devoir de solidarité entre les régions les plus avancées et les régions les plus tardivement touchées par la dynamique du développement (par le jeu notamment d'aides spécifiques, comme les fonds de cohésion),

  la croyance commune que la monnaie est un bien public inestimable dont la stabilité doit être garantie par des mécanismes efficaces évitant les aléas politiques, sans altérer le développement économique et l'harmonie sociale,

  le fait que les décisions relatives à l'Union Européenne reposent sur un processus collégial et donc démocratique destiné à rechercher l'intérêt commun, sans léser les intérêts fondamentaux des membres.

La forme politique de ce lien social est à ce stade probablement très imparfaite, mais elle est appelée à évoluer au gré des expériences. La Conférence Intergouvernementale de 1996 permettra de faire avancer la réflexion sur le terrain de l'organisation institutionnelle. Elle devra notamment résoudre la difficile équation approfondissement/ /élargissement, sans tomber dans la dilution ni la lourdeur des processus de décision qui aboutirait à l'immobilisme.

La monnaie unique, elle, ne peut attendre, car elle sera le témoignage concret de l'existence tant à l'intérieur que sur la scène internationale d'une cohésion de l'entité européenne. Son absence, ou pire son échec, ne ferait que donner raison aux tenants d'un ensemble européen vague et plus ou moins invertébré. A ce jeu, nous n'avons qu'à perdre, globalement et en détail. Les vanités nationales ne se satisferont pas longtemps du maintien d'une dérisoire indépendance monétaire plus que jamais formelle, sauf pour l'Allemagne qui a accepté de partager loyalement son pouvoir monétaire, dès lors que des garanties fortes l'assurent d'une gestion exemplaire. Il n'est que temps pour les parties de respecter les termes du contrat : Pacta sunt servanda ...

La monnaie unique symbolise "l'affectio societatis" européenne, sa capacité à faire vivre ensemble des citoyens avec leur pluralité nationale et sa volonté d'exister en tant que telle sur la scène internationale. Elle devient une nécessité; car elle permettra une consolidation irréversible des acquis communautaires, préalable à de nouveaux progrès pour l'Union.
 

II. La monnaie unique ? Comment ?

L'hymne à la monnaie unique ne saurait tenir lieu de méthode. Des spécialistes éminents de la question font le point dans ce numéro sur les modalités pratiques de l'unification monétaire décidée par le Traité de Maastricht. Sans se risquer à une synthèse, il est néanmoins possible de constater que le cheminement vers la monnaie européenne repose sur deux fondements : le cadre légal fourni par le Traité sur l'Union Européenne et la mise en oeuvre d'une préparation technique globale minutieuse.
 

a) le cadre légal du passage à la monnaie unique:

Les promoteurs du Traité de Maastricht n'ont pas seulement posé le principe de l'Union Economique et Monétaire. Ils ont aussi établi un mode d'emploi et des mécanismes permettant de baliser le passage à la monnaie unique, ainsi que des instruments appropriés.

Le processus prévu pour l'unification monétaire apparaît progressif, souple et contraignant :

Il est progressif dans la mesure où un découpage en trois Phases est prévu. Il est contraignant dans la mesure où il prévoit un calendrier précis pour le passage à la Troisième Phase, celle de la fixité irréversible du taux de conversion écu/monnaies nationales, à savoir entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 1999, avec des procédures précises de consultation et de décision. Il est souple enfin, car il prévoit un délai de deux ans pour le démarrage de la Troisième Phase et la possibilité d'adhésions ultérieures.

Le Traité sur l'Union Européenne a créé un cadre institutionnel ad hoc pour conduire le passage à la monnaie unique et un corps de procédures rigoureuses destinées à baliser son cheminement.
 

1°. un cadre institutionnel renouvelé pour conduire l'UEM :

Le passage à l'UEM repose sur une architecture institutionnelle communautaire profondément remaniée par rapport aux mécanismes antérieurs à 1992. Le dispositif technique retenu combine la spécialisation et la coopération des institutions avec trois échelons principaux :

  l'Institut Monétaire Européen qui dispose d'une compétence spécialisée extrêmement importante, puisqu'il lui revient notamment de concevoir la future politique monétaire unique avec la mission de préfigurer avant le 31 décembre 1996 le futur Système Européen de Banques Centrales (SEBC) et de superviser l'émission des billets en écu.

  le Comité Monétaire qui est un lieu de concertation entre les administrations financières nationales (traditionnellement le Trésor) et les banques centrales des états membres, sur les questions de change, de taux d'intérêt et de politique monétaire. Il suit aussi traditionnellement l'évolution du Système Monétaire Européen et du mécanisme de change commun,

  La Commission pour mémoire, à travers ses services, est en charge de la cohérence d'ensemble de la transition, en veillant à une bonne préparation technique du passage à la monnaie unique dans les Etats membres, selon une approche coordonnée.

Chacun de ces organismes dispose de ses objectifs propres le Conseil étant évidemment le décideur de dernier ressort, notamment pour les décisions techniques nécessaires pour assurer l'introduction rapide de l'écu. Ce travail devra s'effectuer en étroite coopération avec les pays participant à l'UEM qui auront en charge l'aspect opérationnel du passage.
 

2° des procédures et des délais contraignants :

L'UEM correspond à une démarche progressive qui prévoit deux grandes périodes :

  La phase préparatoire, dite "Phase II", en vigueur depuis le 1er janvier, et qui est celle de la convergence économique et monétaire à un rythme soutenu et d'une préparation technique intensive, notamment avec la mise en place du cadre légal et technique du SEBC par l'IME pour le 31/12/1996 au plus tard,

  La phase effective, dite "phase III", qui démarrera entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 1999, avec la fixation irréversible du taux de conversion écu/monnaies nationales pour les pays participant à l'UEM et qui se terminera par la monnaie unique.

Ce découpage, a le mérite de montrer que le processus est maîtrisable et permet une préparation sérieuse. Pour les grandes décisions (passage à la Troisième Phase, mesures pour assurer une introduction rapide de l'écu comme monnaie unique), le Conseil se déterminera selon la procédure prévue par les chapitres III et IV du Traité (article 109 et suivants) qui prévoit un cheminement institutionnel précis et minutieux. La Commission et les autres Institutions compétentes ont le devoir, en liaison avec les Etats membres concernés, d'assurer la préparation pratique de cette transformation sous tous ces aspects.
 

b) La nécessité d'un dispositif technique de préparation du passage à la monnaie unique :

Le passage à la monnaie unique européenne selon les dispositions du Traité de Maastricht implique la réunion de deux conditions "techniques" au moins: le respect par les pays candidats à l'UEM des critères de convergence et la mise en place d'un environnement pratique et juridique adapté.
 

1°) Le respect des critères de convergence :

Les fameux "critères" d'éligibilité à l'Union Monétaire trouvent leur origine dans l'article 109J du Traité et ses protocoles annexes. Sans y revenir au fond, il suffit de rappeler que ces indicateurs (stabilité des prix, absence de déficit excessif, comportement normal des devises nationales au sein du SME, niveau satisfaisant des taux d'intérêt à long terme) ne seront que la traduction de la capacité des économies concernées à évoluer de manière synchrone dans un ensemble homogène. Leur respect procédera pour chaque pays d'un rapport au Conseil émanant respectivement de la Commission et de l'IME. Le démarrage effectif de la Troisième Phase supposera aussi l'existence d'une majorité d'Etats satisfaisant à ses critères. Cet exercice d'évaluation sera une analyse dynamique de la situation économique et monétaire des Etats intéressés. La conformité aux critères de convergence sera vérifiée non seulement par rapport aux "benchmarks" prévus par les protocoles annexes, mais aussi en fonction de l'évolution en tendance de ces agrégats. En fonction de l'existence d'une majorité de pays éligibles, l'UEM pourra alors démarrer si le Conseil en décide à une majorité qualifiée à tout moment et en particulier entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 1999. On peut espérer que si la reprise économique qui commence à se manifester depuis le début de l'année se maintient, une majorité d'Etats membres seront en situation de rejoindre l'UEM en temps voulu, recoltant ainsi le fruit des importants efforts de rigueur engagés depuis quatre ans.
 

2° La préparation technique :

Le comportement satisfaisant des paramètres macroéconomiques ne doit pas faire oublier le fait que le passage à la monnaie unique constitue aussi un changement matériel extrêmement important pour les opérateurs économiques et les citoyens des Etats concernés. Outre un impact psychologique considérable, l'introduction d'une nouvelle unité monétaire suppose une préparation technique minutieuse pour assurer le succès de cette opération. La période transitoire a pour objet la planification de toutes les transformations pratiques ou juridiques nécessaires pour acclimater la nouvelle monnaie. Elle doit se dérouler selon une stratégie commune qui combine un cadre européen avec la décentralisation opérationnelle de son exécution au niveau national et sectoriel. Il est vital que la démarche suivie : introduction graduelle de l'écu avec maintien provisoire des monnaies nationales, ou retrait intégral des anciens moyens de paiement au profit du seul écu à une date donnée (Big Bang), soit connue au plus vite des opérateurs privés et publics. Ce signal clair permettra un calibrage en conséquence des investissements et des modifications opérationnelles à réaliser. Plusieurs initiatives en ce sens sont en cours, ou le seront prochainement, parmi lesquelles :

  un groupe de représentants des administrations nationales des monnaies travaille sur les modalités pratiques de production et de distribution des pièces en écu, sur la base d'un mandat du conseil ECOFIN,

- l'IME poursuit les travaux engagés par le Comité des Gouverneurs dans le domaine de l'émission des billets en écu,

  la Commission, sur la base d'une Communication du 6 avril 1994, a créé un groupe d'experts indépendants en vue d'établir un inventaire des grandes questions pratiques soulevées par la monnaie unique et de suggérer les modalités d'une approche coordonnée dans les Etats participant à l'UEM.

Ces travaux rejoignent d'autres réflexions menées sous l'égide d'organisations professionnelles (principalement bancaires) ou spécialisées (AUME, ABE). La Commission va s'efforcer de faire émerger une vision plurisectorielle crédible du passage à la monnaie unique qui associent non seulement les opérateurs économiques fondamentaux (banque, commerce, industrie), mais aussi les administrations et surtout les consommateurs. Sur la base de cette opinion indépendante dont la première mouture est attendue pour la fin de l'année, deux orientations seront alors nécessaires :

  la mise en place dans chaque pays de structures nationales spécialisées en vue d'assurer le pilotage opérationnel de la transition. Dans ce domaine, l'expérience britannique du Decimal Currency Board qui a réalisé l'opération de décimalisation de la Livre Sterling (1966-1971) est un bon exemple de conduite d'un projet complexe associant l'ensemble les acteurs économiques et sociaux. Compte tenu de l'ancienneté des traditions monétaires nationales concernées, il reviendra à chaque gouvernement de créer son propre dispositif technique de passage à la monnaie européenne. Mais il importe que de telles structures soient créés au plus vite, compte tenu de la complexité relative des transformations à effectuer et des délais (au plus 5 ans).

  la mise en place d'une coordination européenne en vue d'assurer une transition harmonieuse. Il importe que le scénario retenu - Big Bang ou introduction progressive de la monnaie unique - soit le même dans tous les Etats membres. Il s'agit d'éviter des distorsions flagrantes susceptibles d'être utilisées par des opérateurs peu scrupuleux. Cette action européenne devra concerner l'ensemble des institutions communautaires concernées (IME, Commission ...) et les structures nationales prévues à cet effet.

Le jeu combiné de ces structures européennes et nationales permettra au Conseil d'arrêter un ensemble de mesures cohérent pour assurer l'introduction rapide de l'écu comme monnaie unique, comme le prévoit l'article 109 L4 du Traité.

 

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En conclusion, le passage à la monnaie unique une affaire sérieuse qui suppose une préparation logistique sans faille de toutes les parties (institutions communautaires, gouvernements des Etats membres, administrations opérateurs publics et privés, citoyens). Cette action en profondeur doit être entreprise sans délai, si l'on souhaite la réussite d'une mutation qui s'annonce comme le plus grand chantier de cette fin de siècle !

 

03-06-1994