La Banque de France et son nouveau statut



Jean-Claude Trichet



La Banque de France est en train de vivre une des pages les plus importantes de son histoire, pourtant déjà très longue puisqu'elle s'étend sur près de deux siècles.

un principe d'équilibre entre les influences respectives de l'Etat et de la Banque a inspiré le fonctionnement concret de l'institution depuis sa création en 1800. En 1936, une loi a réduit le pouvoir des actionnaires et du Conseil d'une Banque de France encore privée, au profit de celui de l'Etat ; la loi de nationalisation de 1945 a consacré l'influence du Gouvernement. En 1973, une loi a permis d'adapter le cadre de l'institution à l'évolution de l'environnement économique et financier tout en précisant les relations financières entre la Banque de France et l'Etat.

Toutefois, lorsque les historiens se pencheront beaucoup plus tard sur l'histoire de la Banque de France, ils noteront que 1994 aura été en réalité le principal événement dans l'histoire de la Banque depuis sa création, avec l'institution d'un Conseil de la politique monétaire chargé de définir la politique monétaire de notre pays " sans solliciter ni accepter d'instruction du gouvernement ou de toute personne " – je cite l'article 1er de la loi de 1993 –.
 
 

Pourquoi cette nouvelle loi d'indépendance ?

Depuis le début des années 80, les pays industrialisés ont été le cadre d'un puissant phénomène d'innovation financière, d'essor et de décloisonnement des marchés de capitaux, même si ce phénomène a été ressenti à des degrés divers selon ces pays. L'environnement des politiques monétaires en a été fortement affecté. Les indicateurs de ces politiques ont dû être redéfinis à plusieurs reprises pour tenir compte de la création de nouveaux instruments financiers, la césure entre actifs monétaires ou non monétaires devenant d'ailleurs moins tranchée ; les instruments des banques centrales ont été réformés – ce fut en France chose faite en 1986 et 1987 – pour substituer aux anciennes politiques quantitatives ou administrées des procédures de marché.

Plus généralement, les mécanismes de transmission de la politique monétaire sont devenus plus complexes, les agents économiques ayant la possibilité d'arbitrer, du côté de leurs placements comme du côté de leurs financements, entre différents types d'instruments. Enfin, l'achèvement du processus de libéralisation des mouvements de capitaux et l'interpénétration des marchés ont, d'une certaine manière, placé les politiques monétaires en situation de forte concurrence, et donc en situation d'être fortement sanctionnées par les marchés en cas de dérive inflationniste.

Dans cet environnement, l'expérience a bien montré – validant par là-même l'intuition de plusieurs théoriciens – que l'efficacité des politiques monétaires reposait de plus en plus sur la crédibilité ou la " réputation " des institutions chargées de définir les objectifs monétaires et de les mettre en oeuvre. Or une condition nécessaire sinon suffisante de cette crédibilité est que la politique monétaire soit conduite sur la base d'un engagement clair et solennel en faveur de la stabilité des prix, quelles que soient les évolutions de la vie politique nationale. Les agents économiques et les marchés nationaux et internationaux n'ont alors plus de raison de mettre en doute le maintien de la valeur interne et externe de la monnaie. Une fois bien intégrée dans les anticipations, la stabilité des prix peut en outre être acquise et maintenue dans les meilleures conditions possibles.

Peut-être ai-je l'air, dans cette enceinte, de prêcher des convertis, mais il n'a pas toujours été admis en France que l'indépendance de la banque centrale était une condition nécessaire de cette crédibilité. C'est désormais chose faite, et les marchés l'ont bien compris. Les taux de marché, en particulier les taux de moyen et long terme, font à cet égard office de " juges de paix ". Dans le cas de la France, je constate que la " prime de risque " sur le taux des obligations à long terme de l'Etat a été progressivement éliminée. Nos taux de marchés à cinq ans sont aujourd'hui, le Japon mis à part, les plus bas parmi les pays du groupe des " 7 ", avec les taux allemands. C'est un événement marquant pour qui connaît l'histoire monétaire française de ces dernières décennies. A cet égard, la mise en chantier de la loi d'indépendance de la Banque de France a sans doute eu un effet d'annonce favorable ; son adoption doit permettre de conforter cette tendance.

Mais l'indépendance revêt un caractère tout particulier à l'issue de la période troublée que nous avons connue depuis 1992 dans le SME et plus encore, dans la perspective d'une transition sans heurts à l'union monétaire. Au cours de la deuxième étape qui vient de débuter, nous aurons à coopérer étroitement pour rapprocher nos concepts monétaires, nos instruments de politique monétaire et aussi nos méthodes statistiques. L'indépendance de la Banque de France rendra la coopération entre banques centrales, et, puisque je suis en Allemagne, entre la Bundesbank et la Banque de France, encore plus aisée et confiante.
 
 

Comment s'organise " l'indépendance " de la politique monétaire française ?

Je citerai les quatre dispositions essentielles qui garantissent à mes yeux cette indépendance effective :

le premier élément est que la Banque de France est chargée de définir la politique monétaire (article 1, alinéa 1). Son rôle n'est donc plus seulement, comme c'était le cas dans la loi de 1973, de la mettre en oeuvre ;

ensuite, la loi fixe un objectif prioritaire à la politique monétaire, qui devra s'imposer en toutes circonstances à la Banque de France. En effet, la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire devront s'effectuer dans le but d'assurer la stabilité des prix (article 1, alinéa 1) ;

l'indépendance est renforcée par la collégialité : le nouveau Conseil de la politique monétaire – comprenant " neuf sages " – est explicitement investi de la responsabilité de définir la politique monétaire (article 7, alinéa 1) ;

enfin, les moyens d'assurer en toute indépendance cette mission se traduisent par l'interdiction faite à l'ensemble des membres du Conseil de la politique monétaire de solliciter ou d'accepter des instructions du gouvernement ou de toute personne (article 1, alinéa 2). Il apparaît clairement que la première condition de l’indépendance de la politique monétaire réside dans l’indépendance individuelle des membres de cette instance collégiale souveraine qu’est le Conseil de la politique monétaire. La loi énonce à cet égard toutes les garanties nécessaires :

– l’interdiction, que je viens d’indiquer, de solliciter ou d’accepter des instructions s’adresse à tous les membres du Conseil de la politique monétaire, aux "  neuf sages " ;

– le gouverneur et les sous-gouverneurs, qui auparavant pouvaient théoriquement être démis de leurs fonctions de façon discrétionnaire par le gouvernement, même si ce n’était pas le cas en fait, bénéficient désormais d’un mandat irrévocable de six ans (renouvelable une fois) ;

– les six autres membres du Conseil de la politique monétaire, choisis en fonction de leur compétence économique et monétaire sur une liste conjointement établie par les présidents de l’Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique et social, bénéficient quant à eux d’un mandat irrévocable (mais non renouvelable) de neuf ans. Le Conseil de la politique monétaire sera renouvelé par tiers tous les trois ans. Il faut préciser que les fonctions des membres du Conseil de la politique monétaire sont exclusives de toute autre activité professionnelle, à l’exception des activités d’enseignement ou de fonctions exercées dans les organismes internationaux, sous la condition de l’accord du Conseil de la politique monétaire.

Je voudrais ici souligner que les membres du Conseil de la politique monétaire forment, ensemble, une alliance unique d’expériences, de compétences et de sensibilités. Ils ont été choisis au terme d’un processus éminemment démocratique et offrant les plus grandes garanties. Quatre signatures, celle du président de l’Assemblée qui a " présenté " chacun d’entre eux, et celles du président de la République, du Premier ministre et du ministre de l’Économie sont en bas de chacun des noms des " sages ".

Et je note que la réunion d’une universitaire spécialiste des questions monétaires et auteur de nombreux ouvrages, Madame Flouzat, du président d’une multinationale d’assurances, auteur en particulier d’ouvrages sur la coopération franco-allemande, M. Albert, d’un journaliste-chef d’entreprise ayant hissé la pédagogie économique au plus haut niveau, M. Boissonnat, d’un industriel ayant l’expérience unique de la grande comme de la petite entreprise, M. Gérard, d’un président de banque en outre président du Conseil des bourses de valeurs, M. de Maulde et d’un ancien ministre de l’Économie dont chacun se souvient en Allemagne comme en France, M. Sapin, a été extrêmement bien accueillie par l’opinion française comme par l’opinion internationale.
 
 

Une banque centrale indépendante, mais non isolée du champ de la démocratie

La mise en place d'une banque centrale indépendante entraîne des responsabilités renforcées. Elle implique aussi, en contrepartie, une exigence accrue de cohérence vis-à-vis des autorités en charge des autres composantes de la politique économique et une plus grande transparence vis-à-vis des institutions démocratiques.

Le nouveau statut prévoit ainsi que la Banque de France - et sans qu'il soit porté aucun préjudice à l'indépendance de la politique monétaire - devra " accomplir sa mission dans le cadre de la politique économique générale du gouvernement". C'est, exprimé en droit français, l'équivalent de ce que dit la loi allemande : " La Banque fédérale allemande est tenue dans le respect de sa mission de soutenir la politique économique générale du gouvernement fédéral. Dans l'exercice de ses compétences, telles qu'elles résultent de cette loi, elle est indépendante à l'égard des instructions du gouvernement fédéral ".

Dans la pratique, le gouvernement, par la voix du Premier ministre et du ministre de l'Économie, pourra faire connaître son point de vue sur la politique économique. Ces deux personnalités pourront participer aux séances du Conseil de la politique monétaire, mais sans voix délibérative. Le gouvernement fait à ma connaissance en Allemagne usage d'une faculté analogue. Un dialogue direct peut ainsi s'instaurer entre le gouvernement et l'autorité monétaire, sans porter aucun préjudice à l'indépendance de la banque centrale, qui jouira à cet égard, comme je l'ai indiqué, de toutes les garanties légales.

S'agissant du principe de transparence et des conditions dans lesquelles la Banque de France devra rendre compte de son action auprès des institutions démocratiques, la loi comporte plusieurs dispositions.

Il est d'abord prévu que le gouverneur de la Banque de France, au moins une fois par an, adressera au président de la République et au Parlement un rapport sur les opérations de la Banque, la politique monétaire et ses perspectives. Les Commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat auront en outre connaissance des comptes de la Banque de France.

D'autre part, le gouverneur pourra être entendu, sur leur demande, par les mêmes Commissions des finances des deux assemblées et pourra lui-même demander à être entendu par elles. Ces dispositions, qui revêtent un caractère tout à fait nouveau en France, permettent que la banque centrale ne reste pas dans une sorte de " tour d'ivoire " et que la politique monétaire ne soit pas artificiellement placée en dehors du débat démocratique sur la politique économique d'ensemble, dont elle est une des principales composante. Mais, je le répète, cela n'est possible que parce que le statut offre toutes les garanties indispensables à l'indépendance de la banque centrale.
 
 

Le nouveau statut a permis de préciser les autres missions de la Banque de France, à l'intérieur d'un cadre juridique pour l'essentiel inchangé

L'indépendance concerne les missions qui relèvent de la définition et de la mise en oeuvre de la politique monétaire. Mais son devoir d'excellence, si je puis dire, comme le souci de transparence évoqué plus haut, doivent s'appliquer à l'ensemble de ses missions. Telle est la responsabilité du Conseil général de la Banque, qui est compétent pour toutes les activités autres que celles définies à l'article 1er, c'est-à-dire la détermination et la mise en oeuvre de la politique monétaire. La loi dispose ainsi en son article 11 que : " Le Conseil général administre la Banque de France. Le Conseil délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la Banque autres que celles qui se rattachent directement aux missions définies par l'article 1er. Il délibère des statuts du personnel. Ces statuts sont présentés à l'agrément des ministres compétents par le gouverneur de la Banque de France. Le Conseil général délibère également de l'emploi des fonds propres et établit les budgets prévisionnels et rectificatifs de dépenses, arrête le bilan et les comptes de la Banque, ainsi que le projet d'affectation du bénéfice et de fixation du dividende revenant à l'Etat. Le Conseil général désigne deux commissaires aux comptes, chargés de vérifier les comptes de la Banque de France. Ils sont convoqués à la réunion du Conseil général qui arrête les comptes de l'exercice écoulé ". Cette instance comprend, outre les membres du Conseil de la politique monétaire, un représentant élu du personnel. Assiste également à ses délibérations un représentant de l'actionnaire, c'est-à-dire de l'Etat. Il reviendra au Conseil général d'assurer la bonne gestion d'une institution où travaillent à temps plein plus de 16 000 personnes dans des métiers très diversifiés.

La Banque de France, comme la Bundesbank, remplit en effet de nombreuses missions dans le domaine de la gestion des moyens de paiement, de l'information économique et statistique, ou d'autres tâches diverses de service public ou d'intérêt général.

Je voudrais cependant souligner deux points importants qui me paraissent étroitement liés au nouvel environnement de la politique monétaire et à la mise en oeuvre de l'indépendance :

- le premier concerne l'interdiction du financement des administrations publiques par la Banque de France, en conformité avec l'article 104 du traité de Maastricht. A cet égard, une convention de mai 1993 prévoit que les avances qui étaient faites à l'Etat dans le cadre de la gestion du Fonds de Stabilisation des Changes sont désormais assurées par le Trésor public.

- le second concerne la réaffirmation du rôle de la Banque de France dans la surveillance du système bancaire tel qu'il a été défini par la loi bancaire de 1984. Le gouverneur préside la Commission bancaire et le Comité des établissements de crédit, organismes auxquels la Banque de France fournit d'ailleurs l'essentiel des moyens. Le gouverneur restera aussi étroitement associé aux travaux du Comité de la réglementation bancaire dont il est membre.

En définitive, ce nouveau statut, qui ne se confond avec aucun modèle existant, me paraît bien répondre aux exigences de la conduite de la politique monétaire dans un environnement financier toujours plus complexe et mouvant, comme au défi de la construction monétaire européenne. Cette dernière ne peut qu'être favorisée par une réforme permettant de renforcer encore, si cela est possible, la coopération entre la Banque de France et la Bundesbank.
 
 

19-01-1994