La procédure concernant les déficits excessifs



Alain Morisset



Introduction

Le Traité sur l'Union européenne établit une procédure communautaire formelle visant à s'assurer que les Etats membres respectent la discipline budgétaire nécessaire à la viabilité de l'Union économique et monétaire. Cette procédure est qualifiée par le Traité de procédure concernant les déficits excessifs.

Dans l'Union économique et monétaire, la politique monétaire sera gérée de façon centralisée par une nouvelle institution : le Système européen de banques centrales. Par contre, les politiques macro-économiques et en particulier les politiques budgétaires demeureront sous l'autorité des Etats membres. Au delà de la nécessité de coordonner ces politiques, le législateur a considéré que la discipline budgétaire en Union économique et monétaire ne pouvait pas être assurée simplement par l'ajustement des marchés, compte tenu de l'affaiblissement de la contrainte extérieure pesant individuellement sur chaque Etat membre, et qu'il était nécessaire de formuler des règles contraignantes permettant d'éviter des situations budgétaires nationales foncièrement déséquilibrées et de corriger de telles situations au cas où elles se produiraient.

La procédure concernant les déficits excessifs établie par le Traité est une procédure de surveillance des situations budgétaires des Etats membres qui met en place des mécanismes d'identification des situations de déficits budgétaires excessifs et d'intervention des institutions communautaires afin que ces situations soient corrigées.
 
 

1. Les principes généraux

La procédure concernant les déficits excessifs (PDE) est établie par l'article 104 C du Traité sur l'Union européenne, par le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au Traité (appelé ci-après : le protocole) et par le règlement n° 3605/93 du Conseil du 22 novembre 1993. le protocole comprend des dispositions complémentaires à l'article 104 C qui fixent les modalités de la procédure et le règlement n° 3605/93 précise le protocole en détaillant les définitions de déficit et de dette publics et en organisant la notification régulière et rapide par les Etats membres à la Commission européenne de leurs deficits prévus et effectifs ainsi que du niveau de leur dette.

La PDE confère à la Commission européenne la charge de surveiller "l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les Etats membres en vue de déceler les erreurs manifestes" (art. 104 C (2)). La Commission est tenue d'effectuer cette surveillance sur la base de deux critères fondamentaux : le déficit public exprimé en % du produit intérieur brut (PIB) et le taux d'endettement public (rapport entre la dette publique et le PIB) dont elle examine le niveau par rapport à des valeurs de référence.

Le non respect de l'un ou des deux critères fondamentaux par un Etat membre conduit la Commission à engager une évaluation d'ensemble de la situation budgétaire de l'Etat membre au terme de laquelle elle doit apprécier si, à son avis, l'Etat membre présente une situation ou un risque de déficit excessif. Si elle estime qu'il y a un déficit excessif ou un risque de déficit excessif, elle adresse un avis au Conseil des Ministres.

La décision selon laquelle un Etat membre est jugé comme étant effectivement en situation de déficit excessif est prise par le Conseil sur recommandation de la Commission. Jusqu'à la décision du Conseil, il n'y a que présomption de déficit excessif. Une fois que le Conseil a pris sa décision, plusieurs étapes de mesures sont prévues afin de s'assurer que l'Etat membre en question engage bien l'action correctrice nécessaire. L'article 104 C prévoit une graduation des mesures à décider par le Conseil, qui vont de la recommandation à corriger la situation jusqu'à la phase ultime de sanctions financières, si l'Etat membre persiste à ne pas se conformer aux mises en demeure qui lui sont faites par le Conseil de mettre un terme à sa situation de déficit excessif. Dans toutes les décisions qu'il prend, le Conseil statue sur recommandation de la Commission.

La PDE est destinée à garantir la discipline budgétaire des Etats membres en Union économique et monétaire (UEM). Mais elle est également appelée à jouer un rôle dans la transition vers l'UEM afin de contribuer à la réalisation d'un degré élevé de convergence durable, condition du passage à la troisième phase de l'UEM. C'est la raison pour laquelle le Traité précise dans l'article 109 E (4) qu"au cours de la deuxième phase, les Etats membres s'efforcent d'éviter des déficits publics excessifs" tandis qu'en troisième phase la règle énoncée par l'article 104 C (1) est que "les Etats membres évitent les déficits publics excessifs". Si l'exigence en matière de discipline budgétaire peut donc être considérée comme moins rigoureuse pendant la deuxième phase que pendant la troisième, il n'en demeure pas moins qu'un Etat membre ne pourra passer à la troisième phase qu'à la condition de ne pas accuser de déficit excessif, l'absence de déficit excessif représentant un des quatre critères de convergence à respecter (Art. 109 J (1)).

L'Article 109 E (3) précise les conditions d'application de la PDE en deuxième phase de l'UEM : toutes les dispositions concernant la surveillance par la Commission des situations budgétaires et celles consistant pour la Commission à recommander au Conseil de décider qu'un Etat membre est en situation de déficit excessif sont d'application en deuxième phase. Par contre, étant donné qu'il est seulement demandé aux Etats membres de s'efforcer d'éviter les déficits excessifs, les mesures que le Conseil peut décider se limitent à la possibilité d'adresser des recommandations à l'Etat membre afin qu'il mette un terme à sa situation et éventuellement à les rendre publiques, si le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise dans le délai prescrit.

Les phases additionnelles d'action par le Conseil telles qu'elles sont prévues par l'article 104 C, à savoir la mise en demeure adressée à l'Etat membre pour qu'il remédie à la situation et la prise de sanctions contre l'Etat membre ne sont d'application qu'une fois la troisième phase entrée en vigueur.
 
 

2. L'organisation de la procédure

On peut distinguer trois étapes successives dans la PDE. La première étape consiste pour la Commission à surveiller la situation budgétaire des Etats membres et à examiner si les deux critères fondamentaux sont respectés ou non. La deuxième étape est déclenchée en cas de non respect d'un ou des deux critères fondamentaux ou si la Commission estime qu'il y a risque de déficit excessif. Cette deuxième étape comprend l'évaluation approfondie de la situation budgétaire de l'Etat membres au terme de laquelle la Commission décide ou non de recommander au Conseil que l'Etat membre est à son avis en situation de déficit excessif. La troisième étape consiste, une fois que le Conseil a décidé qu'un Etat membre est en situation de déficit excessif, à rechercher la correction de cette situation. Elle comprend les mesures prises par le Conseil à l'égard de l'Etat membre en déficit excessif et le suivi de leur mise en oeuvre. Cette troisième étape se termine par l'abrogation par le Conseil de sa décision de placer l'Etat membre en situation de déficit excessif, une fois que le déficit excessif a été corrigé.

2.1. La surveillance des situations budgétaires

Cette première étape consiste pour la Commission à s'assurer que les Etats membres respectent la discipline budgétaire. La Commission doit notamment examiner si les Etats membres respectent les deux critères fondamentaux de déficit et de dette.

Le critère de déficit public repose sur une valeur de référence du déficit public de 3 % du PIB fixée par l'Article premier du protocole. Ce critère n'est pas respecté quand le rapport entre le déficit prévu ou effectif et le PIB dépasse 3 %, "à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence" ou que "le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence" (Art.104 C 2 (a)).

Le critère de dette publique repose sur une valeur de référence du taux d'endettement public de 60 % du PIB (Article premier du protocole). Ce critère n'est pas respecté quand le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse 60 %, "à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant" (article 104 C 2 (b)).

On remarque donc que ces deux critères peuvent être considérés comme étant respectés dans des cas bien déterminés de dépassement des valeurs de référence. Le protocole et le règlement 3605/93 précisent les modalités de la surveillance budgétaire. Le protocole mentionne les définitions à retenir pour les agrégats pris en compte (Article 2) et énonce la notion de notification rapide et régulière par les Etats membres à la Commission de leurs déficits prévus et effectifs ainsi que du niveau de leur dette (Article 3). Le règlement 3605/93 détaille les définitions du protocole et précise les règles ainsi que le champ d'application de la notification.

Les dispositions contenues dans ces deux textes sont extrêmement importantes pour le bon fonctionnement de la PDE parce qu'elle ont pour but d'assurer la transparence et la comparabilité de l'information quantitative faisant l'objet de la surveillance. Elles précisent que la surveillance s'exerce sur des données et sur un secteur gouvernemental tels que définis par le système européen de comptabilité nationale (système européen de comptes économiques intégrés SEC) ou définis en référence à ce système. Cette exigence de recours à des définitions communes de comptabilité nationale se justifie par le fait que les pratiques comptables en matière de finances publiques varient considérablement selon les pays, qu'il s'agisse de la définition du secteur gouvernemental, de la classification des opérations budgétaires, du contenu du budget ou de la couverture de la dette publique. La comptabilité nationale au contraire est un système à vocation exhaustive qui oblige à prendre en compte la totalité des opérations effectuées par le secteur gouvernemental, même lorsque celles-ci ne sont pas inclues dans les lois de finances.

Concrètement, les autorités nationales doivent notifier au titre du déficit public le besoin de financement des administrations publiques et au titre de la dette publique la dette brute consolidée des administrations publiques en valeur nominale. Le besoin de financement est le solde des opérations courantes et en capital et ne fait pas intervenir d'opérations financières. La dette est la valeur nominale de tous les engagements bruts en cours à la fin de l'année, à l'exception des engagements dont les actifs financiers correspondants sont détenus à l'intérieur du secteur gouvernemental. On entend par administrations publiques le secteur gouvernemental regroupant l'ensemble des adminis-trations publiques, à savoir les administrations centrales, locales et de sécurité sociale. La définition du secteur administrations publiques exclut par conséquent les entreprises publiques. Ce sont ces définitions très précises du déficit, de la dette publique et du secteur gouvernemental, auxquelles s'appliquent les valeurs de référence respectives de 3 % et de 60 % du PIB et qui doivent faire l'objet d'une notification rapide et régulière à la Commission.

La notification est organisée par le règlement 3605/93 de la façon suivante : les Etats membres sont tenus de notifier deux fois par an à la Commission, la première fois avant le 1er mars et la deuxième fois avant le 1er septembre, leurs déficits publics prévus et effectifs ainsi que le niveau de leur dette publique effective. On entend par déficits prévus les chiffres établis pour l'année courante en conformité avec les décisions budgétaires les plus récentes. A cette occasion, les Etats membres sont tenus de fournir les déficits budgétaires au sens de leurs comptes publics et les chiffres expliquent le passage entre ceux-ci et le besoin de financement des administrations publiques, ainsi que les chiffres expliquant la variation de la dette publique. Ils doivent également fournir les chiffres de leur PIB, y compris une prévision pour l'année en cours, ainsi que leurs dépenses d'investissement public et d'intérêts.

L'information quantitative ainsi communiquée à la Commission constitue la base à partir de laquelle celle-ci effectue sa surveillance budgétaire. Toutefois, la Commission est libre d'exercer un jugement critique sur les chiffres qui lui ont été notifiés, par exemple sur la conformité des chiffres aux définitions exigées, ou sur les prévisions et estimations fournies. Cela est confirmé par l'article 4 du protocole qui stipule que : "les données statistiques utilisées pour l'application du présent protocole sont fournies par la Commission".

2.2. L'évaluation approfondie de la situation budgétaire

La Commission, disposant de l'information quantitative qui lui a été notifiée, examine si les deux critères sont respectés. Si l'un ou les deux critères ne sont pas respectés, ou si elle estime qu'il y a un risque de déficit excessif, elle élabore un rapport (Article 104 C (3)). Ce rapport constitue une analyse globale de la situation budgétaire de l'Etat membre, sur la base non seulement des deux critères fondamentaux mais également sur celles d'autres critères. Sont explicitement mentionnés dans l'article 104 C (3) : l'excès du déficit public sur les dépenses publiques d'investissement (cette formulation se réfère à la "règle d'or des finances publiques" selon laquelle un déficit budgétaire est acceptable pour autant qu'il ne soit pas supérieur au montant des investissements publics), la position économique et budgétaire à moyen terme, ainsi que "tous les autres facteurs pertinents". Cette dernière clause autorise donc la Commission à prendre en considération les variables qu'elle considère appropriées de retenir pour établir son jugement.

Le rapport de la Commission est soumis pour avis au Comité monétaire (Article 104 C (4)). La Commission n'est pas formellement tenue par l'avis du Comité monétaire. Cependant, on peut considérer que la discussion de son rapport et l'établissement d'un avis par le Comité monétaire permettent à la Commission d'affiner son jugement sur la situation budgétaire du pays examiné. Si, après avoir recueilli l'avis du Comité monétaire, la Commission estime qu'il y a déficit excessif ou qu'un tel déficit risque de se produire, elle adresse un avis au Conseil (Article 104 C (5)). C'est à ce stade que la Commission saisit donc le Conseil de ses arguments. Le Conseil, après avoir entendu les observations éventuelles de l'Etat membre concerné et après une évaluation globale, décide s'il y a ou non un déficit excessif en statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission (Article 104 C (6)).

2.3. La correction des situations de déficit excessif

Quand le Conseil décide qu'un Etat membre est en situation de déficit excessif (article 104 C (6)), il doit accompagner cette décision de recommandations confidentielles adressées à l'Etat membre afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné (article 104 C (7)). Une fois que le Conseil est d'avis que le déficit excessif dans l'Etat membre concerné a été corrigé, il abroge la décision d'existence de déficit excessif ainsi que les mesures additionnelles qui avaient été éventuellement prises pour inciter l'Etat membre à corriger la situation.

La PDE prévoit une graduation de mesures du Conseil pour le cas où l'Etat membre ne donnerait pas suite à ses recommandations. Ainsi, le Conseil peut-il rendre publiques ses recommandations lorsqu'il constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations (article 104 C (8)). Cette disposition relative à la publication des recommandations du Conseil est la mesure ultime que peut prendre le Conseil en deuxième phase de l'UEM, car l'Etat membre n'est pas encore soumis à l'obligation formelle d'éviter les déficits excessifs applicable à la troisième phase mais seulement à celle de s'efforcer d'éviter les déficits excessifs.

En troisième phase, le dispositif est étendu à la possibilité pour le Conseil de prendre des mesures de plus en plus coercitives.

Le Conseil peut décider de mettre en demeure un Etat membre qui persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil de prendre dans un délai déterminé des mesures visant à la réduction du déficit (article 104 C (9)). Si l'Etat membre continue à ne pas se conformer à ses recommandations, le Conseil peut décider d'appliquer et d'intensifier le cas échéant des mesures ayant pour but de sanctionner financièrement l'Etat membre. Quatre catégories de mesures possibles sont définies par l'article 104 C (11)) : exiger la publication d'informations supplémentaires préalablement à l'émission d'obligations et de titres, inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'Etat membre, exiger un dépôt ne portant pas intérêt auprès de la Communauté, imposer des amendes (article 104 C (11)).

Toutes les décisions du Conseil visant à corriger une situation de déficit excessif sont prises sur recommandation de la Commission et à une majorité des deux tiers des voix, les voix du représentant de l'Etat membre concerné étant exclues (article 104 C (13)).

La simple énumération des possibilités de décisions du Conseil à l'encontre d'un pays qui persisterait à ne pas corriger une situation de déficit excessif est révélatrice du rôle disciplinaire que le législateur attribue à la PDE. Il va de soi que les sanctions sont des mesures extrêmes dont l'application suppose la persistance de situations d'affrontement entre le Conseil et l'Etat membre en situation de déficit excessif.
 
 

Conclusion

La procédure concernant les déficits excessifs a été établie pour s'assurer que les Etats membres de l'Union économique et monétaire ou en transition vers celle-ci respectent la discipline budgétaire. Le législateur a considéré que des dispositions précises étaient nécessaires pour encadrer le comportement budgétaire des Etats. Pour ce faire, il a confié à la Commission européenne le soin d'identifier les situations préjudiciables à l'Union économique et monétaire et au Conseil des Ministres le soin de décider, sur recommandation de la Commission, de l'existence des situations de déficit excessif ainsi que des actions de correction à mener par les Etats membres. Un tel dispositif ne remplace pas l'exigence de coordination étroite des politiques économiques, notamment budgétaires, prévue par le Traité, mais y ajoute un filet de sécurité qui impose la poursuite de politiques budgétaires saines au sein de l'Union.
 
 

29-03-1994