L'Union économique et monétaire européenne : Les conditions de la transition



Philippe Maystadt




OU EN SOMMES-NOUS ?

D'abord, cinq constatation

1) Les crises successives, en particulier celle de juillet 1993, ont montré qu'il est devenu de plus en plus problématique de gérer un mécanisme de change basé sur des marges étroites, au regard des munitions pratiquement illimitées qui peuvent être mobilisées dans un marché financier intégré. Comme l'a montré le sort de la couronne danoise, même le respect des critères de convergence de Maastricht ne suffit pas pour protéger une monnaie contre ces attaques systémiques.

2) En élargissant les marges de fluctuation, les participants au mécanisme de change ont changé les règles du jeu à l'égard des opérateurs de marché, mais ils n'ont pas modifié la grille des parités, ni transformé le mécanisme en une sorte de système de zones-cibles qui a parfois été envisagé pour discipliner les rapports de change entre les grands pays industrialisés. Ils ont au contraire réaffirmé leur préférence pour un système de taux de change stables, basés sur la solidité des conditions économiques sous-jacentes.

3) Les politiques économiques poursuivies depuis le mois d'août ont confirmé cet engagement. L'utilisation des marges plus larges a été limitée à l'objectif déclaré de répondre à des mouvements spéculatifs d'une nature et d'une ampleur exceptionnelles. Les possibilités d'utiliser la marge de manoeuvre pour des objectifs cycliques internes sont, tout bien considéré, restées inexploitées; des politiques monétaires prudentes combinées avec des efforts de consolidation budgétaire ont, au contraire, été poursuivies. Dans le cas de la Belgique par exemple, le plan global adopté à la fin de l'année dernière a été correctement évalué par les marchés comme un facteur contribuant à une stabilité durable.

4) La conclusion plus générale à tirer de ces politiques prudentes est que les Etats-membres ont résisté à des tentations qui auraient pu mettre en danger le fonctionnement du marché unique. Le nouveau mécanisme de change n'a pas été mis à l'épreuve par des dépréciations compétitives des monnaies à l'intérieur des marges élargies, comme on aurait pu le craindre.

5) Tous les Etats-membres ont finalement ratifié le Traité de Maastricht et, de ce fait, la deuxième phase de l'UEM a pu démarrer à temps. La législation secondaire a été adoptée avant la fin de 1993 et l'Institut monétaire européen est devenu opérationnel.
 

Quelles conclusions pouvons-nous tirer de ces quelques constatations sommaires ? Où en sommes-nous ?

Tout d'abord, je voudrais souligner que la tourmente des deux dernières années n'a aucunement affaibli la raison d'être de la monnaie unique ; la validité de celle-ci se trouve au contraire confirmée par l'incompatibilité qu'on a pu constater entre la liberté totale des mouvements de capitaux, la stabilité des rapports de change et l'autonomie des politiques monétaires nationales. La réalisation de la monnaie unique a, dès le départ, été conçue comme le seul moyen pour remédier durablement à cette incompatibilité et il serait donc erroné de la cataloguer comme une quelconque fiction politique ou intellectuelle. Ma conviction que la monnaie unique est pour l'Europe une finalité incontournable a été renforcée par le fait que la majorité des Etats-membres a pu, au cours de ces derniers mois, confirmer son attachement au maintien de rapports de changes stables, même dans des conditions économiquement difficiles.

Il serait toutefois dangereux de tirer de ce constat positif des conclusions complaisantes pour la période qui nous sépare encore de l'étape finale. Au lieu d'avoir une courte période de transition technique vers la monnaie unique, option proposée à l'origine par le rapport du Comité Delors et appuyé par plusieurs pays dont la Belgique, nous devons, dès à présent, prendre en compte le fait que la deuxième phase sera plus longue et plus complexe qu'envisagé au départ. L'élargissement des marges de fluctuation peut avoir mis un frein à la spéculation, mais il n'élimine pas le risque que des forces déstabilisatrices viennent compromettre la réalisation du projet avant la fin du siècle. Dès lors, nous aurons à tout moment besoin d'une gestion active de la deuxième phase, afin de maintenir les conditions dans lesquelles l'adoption de la monnaie unique devienne l'aboutissement naturel d'un processus bien engagé dans la période de transition.
 

QUELLES SONT LES PERSPECTIVES ?

Que faut-il faire concrètement ? Sans doute faudra-t-il relancer la mécanique avec la prudence nécessaire, vu le climat de scepticisme ambiant. Cette prudence ne doit cependant pas dévier notre attention de certaines faiblesses du système auquel il convient de remédier sans tarder : le risque que la persistance d'une situation économique fondamentalement insatisfaisante ne conduise au repli sur soi, le manque d'une perspective commune dans la conduite de la politique économique et l'absence d'une gestion communautaire de la grille des parités du SME.

Trois faiblesses ! Nous disposons aussi, depuis l'entrée en vigueur de la seconde phase, de trois nouveaux instruments pour y remédier :

1. le Livre blanc de la Commission, avalisé par le Conseil européen de décembre dernier, appelle les Etats-membres à s'engager dans une stratégie commune pour améliorer la croissance, la compétitivité et l'emploi en Europe ;

2. les grandes orientations de politique économique, adoptées conformément à l'article 103 du Traité, ont créé un cadre de référence qui pourrait permettre une coordination plus effective entre les Etats-membres;

3. l'Institut monétaire européen est appelé à jouer un rôle de premier plan dans la coordination des politiques monétaires et la supervision du Système monétaire européen.

Les perspectives pour la réalisation de l'UEM dépendront, dans une large mesure, de la persévérance avec laquelle ces instruments seront mis en oeuvre.
 

1. Le plan d'action du Livre blanc

Les implications pour l'union monétaire du programme du Livre blanc n'ont guère été mises en relief jusqu'à présent mais sont plus importantes qu'on pourrait le penser à première vue.

L'adoption d'un plan d'action commune pour la croissance, la compétitivité et l'emploi constitue un complément bienvenu au projet d'union monétaire. En intégrant ces trois préoccupations dans une seule stratégie, qui doit être jugée et mise en oeuvre sur base de ses propres mérites, on a en effet réduit le risque de surcharger le projet de monnaie unique d'attentes et de frustrations injustifiées. Ceci n'est pas sans importance si l'on considère que, depuis les négociations de Maastricht, la réalisation de la monnaie unique a d'abord été présentée comme la panacée pour la réalisation de toutes les aspirations économiques, avant de faire place à un mouvement de rejet à cause de l'incapacité du projet d'UEM de corriger une situation de dépression économique qui nécessite cependant des mesures d'une nature tout à fait différente.

L'impact accablant de ces perceptions erronées sur les marchés financiers est bien connu : elles ont engendré des spéculations concernant l'abandon des principes de l'UEM relatifs à la stabilité et à la convergence et ont finalement ébranlé la crédibilité du système en supposant que le rétablissement de la croissance et de l'emploi en Europe était incompatible avec l'union monétaire. Une des conclusions les plus pertinentes du Livre blanc est que le redressement de l'économie européenne ne proviendra pas d'un réaménagement des principes de l'UEM, mais devra, en revanche, résulter d'une politique structurelle active. La mise en oeuvre du programme du Livre blanc devrait donc permettre de continuer la marche vers la monnaie unique dans un climat plus serein, appuyé par la réalisation d'une plus grande symétrie des positions économiques des Etats-membres.
 

2. Une coordination plus efficace des politiques économiques

Depuis le début de la crise du mécanisme de change, la nécessité d'une coordination plus efficace des politiques économiques a été ressentie à plusieurs reprises. Les conclusions suivantes viennent à l'esprit lorsque nous évaluons l'expérience des deux dernières années.

- Premièrement, il est apparu qu'une procédure de coordination, limitée à des concertations occasionnelles sur le niveau des taux d'intérêts et le volume des interventions, ne constitue pas un instrument approprié pour faire face à des situations de crise. Des efforts de coordination de dernière minute, sous la pression des marchés de change, sont condamnés à échouer.

- Deuxièmement, les critères de convergence établis par le traité continueront à être la référence la plus importante pour préparer les Etats-membres à une participation à part entière à l'UEM. C'était toutefois une erreur de supposer que cette préparation pourrait être réalisée avec succès en donnant congé aux participants aux négociations de Maastricht avec la seule demande de remettre leurs devoirs à temps avant l'évaluation de 1996. La convergence reste de la responsabilité des Etats-membres, mais les politiques mises en place pour sa réalisation doivent être soumises à une concertation régulière.

A la lumière de ce double constat, la présidence belge s'est concentrée, durant les derniers mois de son mandat, sur la préparation des "grandes orientations des politiques économiques" des Etats-membres et de la Communauté qui, selon l'article 103 du Traité, serviront de cadre de référence pour l'organisation des discussions futures sur la coordination des politiques.

Sur le plan macro-économique, les grandes orientations adoptées par le Conseil ECOFIN de décembre dernier s'inscrivent dans la ligne du processus de convergence, tel qu'il a été tracé par le traité de Maastricht. Ce choix se traduit concrètement par la confirmation de l'objectif de stabilité des prix et des taux de change et par un appel à la reprise du processus de consolidation budgétaire. Ces orientations sont entièrement justifiées. Il aurait, en effet, été assez paradoxal de renoncer à la maîtrise de l'inflation au moment où les efforts des années antérieures commencent à se traduire par une baisse structurelle du niveau des taux d'intérêt. Pour renforcer le mouvement en cours, les orientations prévoient que l'ensemble des comportements économiques, y compris l'évolution des salaires, devra dorénavant incorporer plus systématiquement l'objectif de stabilité des prix. La soumission du respect de ce principe à une surveillance multilatérale n'est pas sans intérêt, parce qu'elle devrait mieux protéger la stabilité du système contre des mouvements d'intérêts imposés par une surcharge de la politique monétaire dans un seul pays.

Les recommandations en matière budgétaire font preuve du même bon sens. Plutôt que d'insister sur un ajustement brutal et aveugle, elles préconisent l'annonce de mesures qui prendront effet au fur et à mesure que la reprise économique se confirmera. En revanche, il est souhaitable que les Etats-membres qui souffrent d'un endettement public élevé, poursuivent leur assainissement sans désemparer. Un relâchement aurait pour effet de supprimer, par le gonflement des charges d'intérêt, toute marge pour des dépenses pourtant économiquement ou socialement justifiées.

Sous l'impulsion de la présidence belge, le Conseil a profondément remodelé les propositions initiales de la Commission européenne destinées à améliorer les perspectives d'emploi. Ces propositions se limitaient, en fait, à une recommandation de modération salariale. Une solidarité accrue entre ceux qui ont un emploi et ceux qui n'en ont pas sera en tout cas nécessaire durant les prochaines années, notamment pour éviter les fractures de société auxquelles un chômage massif et prolongé conduirait fatalement. La modération salariale seule ne suffira cependant pas pour renverser substantiellement les tendances actuelles sur le marché de l'emploi. C'est la raison pour laquelle la Belgique a introduit des amendements aux propositions de la Commission visant à compléter celles-ci par les recommandations du Livre blanc en matière de réduction du coût indirect du travail, en particulier le travail peu qualifié, et d'une adaptation des politiques d'emploi dans des domaines comme l'éducation, la formation permanente, la réinsertion des chômeurs de longue durée et le fonctionnement du marché du travail, y compris l'organisation ou la répartition du temps de travail. Ces amendements ont été incorporés dans une large mesure, dans la version finale des grandes orientations. En incorporant ces propositions dans les grandes orientations, nous avons donc réussi à donner un contenu plus contraignant aux recommandations générales du Livre blanc. Car, à la différence de celui-ci, les "grandes orientations" engagent juridiquement les Etats-membres et sont susceptibles d'être sanctionnées par des recommandations spécifiques aux Etats-membres qui ne respecteraient pas le cadre général convenu.
 

3. Le rôle de l'Institut monétaire européen

L'Institut monétaire européen devra jouer un rôle primordial dans la préparation de la monnaie unique. Contrairement à ce que certains ont prétendu, l'IME n'a pas pour vocation de rester une coquille vide. Je ne crois pas non plus que l'IME devrait se limiter à la préparation technique de la troisième phase, bien que l'élaboration d'une politique monétaire unique, réconciliant les concepts et instruments très divers qui existent actuellement au sein des Douze, constitue déjà un défi majeur en soi. Vu la complexité de la deuxième phase, l'Institut devra, en plus, participer à part entière à la gestion de celle-ci. Ses responsabilités statutaires en matière de renforcement de la politique monétaire et de supervision du Système monétaire européen lui en donnent les moyens. L'expertise et la diplomatie reconnues à son président, M. Lamfalussy, nous assurent que ces responsabilités seront pleinement valorisées tout en respectant l'autonomie des autorités monétaires nationales qui reste de mise durant cette deuxième phase.

Le Traité stipule que "l'IME renforcera la coordination des politiques monétaires des Etats-membres en vue d'assurer la stabilité des prix", un but entièrement compatible avec le principe de base de l'union monétaire et la responsabilité principale de la future Banque centrale européenne. La seule différence en substance est que la Banque centrale européenne disposera de ses propres pouvoirs et instruments monétaires pour assurer la stabilité des prix, tandis que l'Institut monétaire européen devra contribuer à la réalisation de cet objectif en promouvant la coordination des politiques monétaires menées par les banques centrales nationales, qui pendant la deuxième phase, restent souveraines. Les perspectives pour engager les banques centrales dans un tel processus sont favorables :

- plusieurs Etats-membres ont récemment adopté une législation relative à l'indépendance de leurs banques centrales et, de ce fait, ont anticipé sur les exigences de l'étape finale de l'UEM en donnant à leurs autorités monétaires la possibilité de se consacrer en toute autonomie à l'objectif de stabilité des prix;

- des progrès considérables ont d'ailleurs été enregistrés quant à la réalisation de cet objectif de stabilité des prix ; une majorité des Etats-membres répondent déjà aux critères de convergence de Maastricht en matière d'inflation, tandis que d'autres pays suivent la bonne direction. Les différentiels des taux d'intérêt se rétrécissent. La modération du coût du travail unitaire à travers l'Europe devrait permettre une reprise de l'activité économique sans risque de compromettre la stabilité des prix et des coûts. En somme, le groupe de pays à faible taux d'inflation au sein de la Communauté européenne constitue pour l'IME un terrain idéal afin de commencer à coordonner activement les politiques monétaires de ses membres.

Une conclusion similaire s'impose à propos du rôle de l'IME dans la supervision du système monétaire européen. Les marges de fluctuation actuelles du mécanisme de change constituent un moyen efficace pour décourager les mouvements spéculatifs, mais n'empêche pas la réapparition éventuelle de distorsions fondamentales qui pourraient encore bouleverser la grille actuelle des parités. L'IME devrait être autorisé à exercer ses fonctions statutaires à cet égard : il devrait jouer un rôle explicite dans la supervision de la validité des parités existantes et dans les décisions relatives à l'entrée ou le réalignement d'une devise dans le mécanisme de change. L'article 109 F, § 4 du Traité lui donne le pouvoir de formuler des avis et recommandations sur l'orientation générale de la politique de change des Etats-membres et, plus généralement, sur toutes les politiques susceptibles d'affecter le fonctionnement du système monétaire européen. En acceptant de soumettre leurs décisions relatives aux taux de change au jugement d'un organe indépendant ayant l'expertise appropriée, les Etats membres franchiraient un pas important vers la gestion de la grille des parités dans une véritable perspective communautaire. Il serait imprudent de reporter cette "communautarisation" de la gestion de la grille jusqu'au jour où son application pourrait devenir plus difficile à envisager à cause de la réapparition de tensions sur les marchés.
 

CONCLUSION

La stratégie qui semble émerger de la tourmente des deux dernières années implique que nous devons nous préparer à une période de transition plus longue et, en tout cas, plus complexe qu'envisagé à l'origine. Cette option se justifie par le souhait de fonder la monnaie unique sur la réalisation préalable d'une plus grande symétrie entre les positions économiques des Etats-membres. Mais, dès lors, elle implique aussi que ceux-ci s'engagent à mettre en oeuvre, avec persévérance, les instruments prévus pour la réalisation de cette symétrie : le Livre blanc, les grandes orientations et l'Institut monétaire européen. Chacune de ces voies fait appel à un degré de détermination et de vision politique qui a parfois fait défaut dans le passé récent. En réalité, il est demandé à chacun de prendre au sérieux l'enseignement qui nous avait déjà été donné par Montesquieu : "Un prince croit qu'il sera plus grand par la ruine d'un état voisin. Au contraire ! Les choses sont telles en Europe que tous les Etats dépendent les uns des autres.".
 
 

22-04-1994