Maastricht : état des lieux


Olivier de Boysson




A l'heure où se dressent les bilans et s'établissent les comptes de l'année 1993, il est opportun d'analyser au regard des critères de Maastricht l'évolution des économies des pays de l'Union Européenne et de remettre en perspective le processus qui doit aboutir à l'Union économique et monétaire. Alors que les douze se préparent à accueillir en leur sein de nouveaux membres, la dynamique de la convergence des économies semble aujourd'hui entravée dans un nombre grandissant de pays, sous l'effet du ralentissement conjoncturel généralisé et de taux d'intérêt réels jugés, en dehors de l'Allemagne, trop élevés

Cette contradiction, ajoutée à l'incertitude concernant les progrès politiques de l'Union Européenne et la prise de conscience par les marchés financiers de l'insoutenabilité des parités des monnaies de certains pays, a été l'un des facteurs de la crise du SME. Les détracteurs du traité y ont vu l'illustration de l'impossibilité d'établir une politique monétaire commune et a fortiori une monnaie commune entre des économies qui ne convergent pas encore et doivent affronter des problèmes de structures qui leur sont propres.

Cette analyse est confortée à première vue par la dérive des pays "vertueux" du noyau dur du SME qui se sont éloignés au cours de la période récente des critères définis par le traité. Seul le Luxembourg pourrait aujourd'hui prétendre à une union monétaire sans autres partenaires, une union qu'il a paradoxalement déjà réalisée avec la Belgique qui, elle, ne pourrait y participer. La France et le Danemark, qui respectaient les critères en 1990, s'en sont éloignés. Dans le même temps, la possibilité pour les pays fortement déviants de s'en rapprocher significativement, afin de participer à la troisième phase de l'UEM, semble repoussée dans le temps.

Après la brève euphorie qui a suivi la signature du traité en fin d'année 1991, les années 1992 et 1993 auront indiscutablement été celles d'une désillusion commune, au cours de laquelle les nuages se sont accumulés sur le calendrier de l'Union économique et monétaire. L'analyse critère par critère du compromettent des différents pays permet cependant de dégager les tendances et de renouer avec le fil directeur d'un processus, certes fragilisé, mais qui n'est encore nulle part définitivement remis en cause.
 

Inflation : refus ou reflux ?

La clé de voûte du processus de Maastricht réside bien dans la maîtrise d'une inflation contenue. Les conditions de sa soutenabilité à long terme sont mesurées par les critères de déficit et de niveau de dette des administrations publiques, et vérifiées sur les marchés financiers par les critères de change et de taux d'intérêt à long terme. La crise monétaire de l'automne 1992 a fait éclater au grand jour la différence entre deux catégories de pays : ceux qui ont achevé et consolidé leur transition vers un régime d'inflation faible, et ceux qui abordent seulement cette phase. L'examen des différents pays sous le critère de l'inflation confirme en partie cette vision dichotomique des marchés.
 

Noyau vertueux : inflation sous contrôle

A l'exception notable de l'Allemagne, et des Pays-Bas dans son sillage, l'ensemble des pays de la Communauté enregistre sur la période 1990-1993** une baisse de l'inflation, à partir de niveaux encore très disparates (cf. tableau). Un premier groupe rassemble le Danemark, la Belgique, la France et le Luxembourg. Ces pays affichent en fait depuis au moins sept ans une inflation proche de 3 %. Elle s'est infléchie sur la période récente en raison du ralentissement économique et de la réévaluation de leur monnaie vis-à-vis de l'ensemble des pays qui ont dévalué à partir de l'automne 1992 et qui représentent environ 48 % du PIB communautaire. Plus fondamentalement, ce premier ensemble réunit des pays qui ont choisi de résoudre leurs problèmes de compétitivité par la maîtrise des coûts et des salaires et ont mis au service de cette politique des moyens convaincants sur la durée. Pour l'heure rien n'indique un changement de cap de ces pays, même si des incertitudes se manifestent parfois. L'Irlande, sur la base de ses performances depuis 1990, peut également prétendre à faire partie de cette zone. Toutefois le lien étroit de son économie avec le Royaume-Uni l'a contrainte à une dévaluation de sa monnaie.

L'Allemagne et les Pays-Bas sont en réalité les précurseurs de ce modèle de développement équilibré et appartiennent de fait au coeur vertueux de l'Europe. Le mark en constitue toujours l'ancre monétaire en raison de la crédibilité sur le long terme de la politique résolument anti-inflationniste de la Bundesbank. La poussée inflationniste mesurée sur la période 1990-1993 trouve son origine dans la réunification allemande.
 

TABLEAU : Poursuite de la désinflation
 
Inflation moyenne annuelle
1990 1991 1992 1993
Dernier
glissement connu
Danemark 2,6 2,4 2,1 1,3 1,8 01/94
Belgique 3,5 3,2 2,4 2,8 2,4 01/94
France 3,4 3,2 2,4 2,1 1,9 01/94
Luxembourg 3,7 3,1 3,1 3,6 2,5 01/94
Irlande 3,3 3,2 3,1 1,4 1,4 T4/93
Royaume-Uni 9,5 5,9 3,7 1,6 2,5 01/94
Pays-Bas 2,5 3,9 3,7 2,1 2,4 01/94
Allemagne 2,7 3,5 4,0 4,1 3,4 02/94
Espagne 6,7 5,9 5,9 4,6 5,0 01/94
Italie 6,1 6,5 5,3 4,2 4,2 01/94
Portugal 13,4 11,3 8,9 6,5 6,4 12/93
Grèce 20,4 19,5 15,9 14,4 11,1 01/94
Union
Européenne
5,6 5,1 4,3 3,3 3,3 12/93

Sources nationales et OCDE
 

La forte demande ponctuelle induite par la réunification a eu pour effet de prolonger de plus d'un an le cycle de prospérité en R.F.A. (jusqu'au milieu de l'été 1991) et par voie de contagion aux Pays-Bas. Les années de forte croissance ont entraîné une redistribution des revenus sous la forme de rattrapages salariaux importants en sortie de cycle (+7 % en 1991 et encore près de 6 % en 1992), une cause déterminante de la résurgence de l'inflation outre-Rhin. La R.F.A. s'est de ce fait écartée légèrement de la zone de stabilité telle qu'elle est définie dans le traité, la dérive des prix mesurée en moyenne annuelle en 1993 ayant dépassé de 2,6 % celle des trois pays les moins inflationnistes, alors que les critères de Maastricht prévoient un écart maximal de 1,5 %. La récession qui affecte l'Allemagne depuis l'été 1992 va permettre d'étouffer à terme la dérive des prix.

Ce processus, toujours historiquement décalé de plusieurs mois dans le temps par rapport à l'inversion du cycle conjoncturel, est désormais enclenché. La vigueur de l'ajustement en cours en Allemagne permet de penser que le déphasage conjoncturel entre ce pays et le reste de l'Europe est en voie de résorption rapide, l'inflation allemande devant rejoindre le niveau moyen de la zone stable au cours de l'année 1994.
 

Une amélioration à confirmer dans les autres pays

Plusieurs grands pays, qui n'ont pas encore achevé leur phase de transition vers le régime de faible inflation stabilisée (Italie, Royaume-Uni et Espagne), ont connu en 1991 une inflation moyenne proche de 6 %. Leur situation est plus difficile à analyser de manière globale, chacun de ces pays devant affronter des problèmes structurels particuliers.

Les années 1992 et 1993 font apparaître une très nette diminution de l'inflation au Royaume-Uni. En choisis-sant de laisser flotter la livre sterling, le pays s'est engagé dans le pari d'un chemin solitaire afin de sortir d'une crise exceptionnelle dans son ampleur et sa durée. Les très bons résultats en matière d'inflation ont écarté les craintes d'une résurgence des tensions sur les prix que suscitait l'importante dépréciation (20 % initialement) de la livre sterling. Toutefois, si le Royaume-Uni présente aujourd'hui un résultat comparable à celui du noyau vertueux, le caractère récent et fragile de cette performance ne permet pas encore de l'y rattacher. En Italie, la prise de conscience de la nécessité absolue d'agir sur les salaires et la rigidité du marché du travail ont permis d'obtenir des résultats significatifs, qui n'ont pas été remis en question par la dépréciation de la lire (20 %). En Espagne, ce processus est actuellement en phase de démarrage sous la pression de l'explosion du chômage. Le Portugal participe aussi au mouvement général de désinflation. Pour la Grèce, le chemin restant à parcourir est encore long.

La rapidité avec laquelle des résultats tangibles peuvent être obtenus en matière de lutte contre l'inflation, lorsqu'ils sont soutenus par une volonté politique durable, partagée par l'opinion publique, reste pour ces pays la meilleure chance de réduire rapidement le niveau élevé de leurs taux d'intérêt et par là même de renouer avec une croissance équilibrée. La réduction des taux d'intérêt réels doit également, dans un second temps, permettre d'inverser la tendance générale à l'augmentation du ratio de la dette des administrations publiques rapportée au PIB (cf. infra).

Le bon déroulement de ce cercle vertueux est actuellement remis en question par le ralentissement du cycle conjoncturel européen et par la persistance de taux d'intérêt réels élevés. Une fois encore, le Royaume-Uni constitue dans ce cadre un cas particulier. Le flottement de la livre a permis dans un premier temps de desserrer l'étau monétaire, une politique volontariste permettant de baisser substantiellement l'ensemble de la gamme des taux. Cette politique séduisante a été présentée alors comme une alternative. S'il est encore trop tôt pour la juger définitivement, elle peut se révéler à terme incompatible avec le financement harmonieux de la contrainte extérieure (le déficit de la balance des paiements courants, devenu structurel, atteint 2,1 % du PIB). Elle se soldera vraisemblablement par un resserrement de la politique monétaire et ne doit pas constituer un modèle pour les pays tentés par la croissance autonome.

Le respect du critère d'une inflation contenue est sans doute le plus facile à atteindre par les pays désireux de s'insérer dans le processus défini à Maastricht (surtout en période de creux conjoncturel, mais plusieurs pays doivent encore faire la preuve de leur capacité à le respecter durablement) ; il est bien aussi la clé qui doit permettre, dans le contexte du marché unique, de progresser vers le respect des autres critères qui garantissent la stabilité monétaire.
 

Finances publiques : une PROBLEMATIQUE inversion de tendance

Déficit : une dérive générale

Entre 1990 et 1993, l'ensemble des pays de l'Union, à l'exception de la Grèce et des Pays-Bas, a enregistré une augmentation, dans certains cas une stabilisation à haut niveau (Italie), du déficit global des administrations publiques, dont le montant est désormais supérieur dans tous les grands pays à la norme de 3 % définie à Maastricht (cf. graphique). Cette dérive est en partie attribuable au ralentissement économique mais recouvre également une part structurelle. En Allemagne, l'accroissement du déficit s'explique par les transferts vers les nouveaux Länder. Au Royaume-Uni, en avance sur le cycle continental, la dérive de la politique budgétaire a été telle au début de la période (en raison d'une conjoncture très dégradée) qu'elle a conduit à adopter un plan d'économies drastiques à partir de 1994. Dans le cas français, le creusement rapide du déficit s'explique essentiellement par la dérive des comptes sociaux et par la perte de recettes fiscales induite par le ralentissement. La distinction classique entre dérive conjoncturelle (acceptable en période de baisse de l'activité) et dérive structurelle est d'ailleurs de moins en moins pertinente dans la mesure où elle s'applique à un niveau déjà élevé de déficit en Europe.

Contrairement à une idée largement répandue, le déficit global des administrations publiques de l'Europe des Douze est supérieur à celui des Etats-Unis, et ce depuis le début des années 80. Au regard du niveau nettement plus élevé de l'épargne en Europe, le solde positif jusqu'en 1989 des comptes courants des Douze (composé alors pour une large part de l'excédent allemand) aurait pu laisser présager, a priori, la possibilité d'un recours accru aux déficits budgétaires. En effet, l'épargne intérieure offre théoriquement une marge de manoeuvre pour financer une relance publique en cas de baisse de l'investissement privé. Or l'apparition d'un déséquilibre des comptes courants extérieurs depuis 1990 montre que l'Europe des Douze a déjà utilisé cette marge de manoeuvre.

Cette analyse reste valable pour le noyau vertueux de la Communauté. Entre 1990 et 1993, le déficit public de la zone monétairement stable (Allemagne, France, Benelux, Danemark) a dérivé de 3,1 % à 5,4 % du PIB (estimation à partir des chiffres de l'OCDE en incluant pour l'Allemagne les déficits de la Treuhand et des fonds spéciaux).

Ce phénomène est d'autant plus préoccupant qu'il s'inscrit dans un contexte de croissance faible et de taux d'intérêt réels élevés. Dans presque tous les pays les dépenses budgétaires primaires (hors charges d'intérêts) croissent ou se sont au mieux stabilisées en pourcentage du PIB sur la période 1990-1993, alors que la charge et le niveau de la dette continuent d'augmenter en part relative du PIB. Dans tous les pays, sauf en Belgique, aux Pays-Bas et en Irlande, le déficit public est nettement supérieur au niveau maximal requis pour stabiliser la dette et le service qu'elle induit. L'endettement se nourrit alors des charges qu'il génère, et celles-ci sont inférieures aux suppléments de recettes escomptées de la croissance réelle de l'activité, d'où un effet de boule de neige. Une action vigoureuse au niveau des dépenses primaires, problématique en période de ralentissement conjoncturel, est donc requise pour inverser la tendance au poids croissant du service de la dette et espérer ramener les déficits en dessous de la barre de 3 % du PIB.

La reprise d'un cycle de croissance et la baisse des taux d'intérêts réels sont les deux facteurs, avec les actions volontaristes annoncées par les plans de convergence (poursuite ou reprise des programmes de privatisations, freinage des dépenses primaires) qui doivent permettre aux pays les moins déséquilibrés de respecter le critère de déficit avant la fin de la décennie. Le pessimisme actuel est entretenu par la tendance toujours morose de l'activité et le niveau jugé encore trop élevé des taux d'intérêt à court terme (une part variable selon les pays mais souvent importante de la dette publique est financée à court terme) imposé en Europe par la Bundesbank, et répercuté chez ses partenaires en raison du mode de financement de leurs économies. La poursuite de la baisse des taux courts en Allemagne contribuera à desserrer l'étau actuel, mais il est à prévoir que l'effet de ciseau perdurera : le niveau des taux d'intérêt réels restera élevé sous la pression des besoins de financement des administrations publiques.
 

Dette : un critère inertiel

On peut distinguer deux catégories de pays selon le niveau actuel de la dette publique en part relative du PIB. Les pays encore faiblement endettés (Royaume-Uni, Espagne, RFA, France) respectent le critère de Maastricht. En dépit de l'augmentation actuelle de leurs ratios d'endettement, ils peuvent encore réussir à le satisfaire à la fin de la décennie. Les pays actuellement fortement endettés (Pays-Bas : 80,6 %, Irlande : 92,1 %, Italie : 114 %, Belgique : 141,6 %) n'ont en revanche aucune possibilité réaliste de le respecter. En dehors d'une politique extrême consistant à couper massivement et durablement dans les finances publiques, seules des hypothèses très optimistes (taux de croissance supérieurs à 3 %, baisse importante des taux) permettent d'envisager une lente amélioration des ratios, le scénario plus réaliste permettant seulement de les stabiliser. Il est ainsi paradoxal de constater que des pays jugés actuellement par les marchés monétairement instables (Royaume-Uni, Espagne) conservent une chance objective de respecter l'ensemble des critères à l'intérieur du calendrier prévu par le traité, alors que des pays monétairement stables (Pays-Bas, Belgique) ne respecteront vraisemblablement pas le critère du niveau de la dette publique.

Au cours des années 70, la sortie de situations de hauts niveaux d'endettement public s'est faite par le recours àl'inflation, dans un contexte de taux d'intérêt réels très inférieurs aux taux de croissance des économies, avec des marchés financiers cloisonnés. La circulation libre des capitaux établie par le marché unique ne permet plus d'envisager cette solution. L'Irlande, les Pays-Bas et la Belgique ont commencé à accomplir des efforts à partir de la fin des années 80, mais dans les deux derniers pays, la situation s'est à nouveau dégradée entre 1990 et 1993. L'Italie est au pied du mur et aborde seulement cette phase.
 

Rouvrir le débat ?

De nombreuses critiques ont été adressées, à l'occasion des débats de ratification, à l'encontre des critères retenus, et des doutes s'expriment sur le bon déroulement du processus qui doit conduire à l'union monétaire. Sans entrer dans le débat plus vaste sur la pertinence des critères, on a vu que la distance séparant encore de nombreux pays de la zone de stabilité monétaire s'est accrue entre 1990 et 1993. Toutefois, la majorité des pays peut encore réussir à ramener inflation et déficits dans le cadre des normes prévues. Quant au critère de poids relatif de la dette, il devra être appliqué avec souplesse, en tenant compte de son évolution dynamique, comme le prévoit d'ailleurs le traité. La question du SME reste aujourd'hui ouverte, mais elle trouve un début d'apaisement avec la baisse des taux allemands.

Une fois résorbé le déphasage entre la R.F.A. et le reste de l'Europe, déphasage engendré par une cause a priori extraordinaire et non récurrente, le système des changes devrait retrouver une stabilité. Les monnaies flottantes pourront alors y retrouver leur place avec des parités adaptées. Les critères de change et de taux d'intérêt refléteront alors principalement le risque d'inflation, comme l'a montré l'expérience du noyau vertueux européen à la fin des années 80.

Le traité est un compromis et la reprise d'un débat sur les critères risquerait d'ouvrir la boîte de Pandore. Il va de soi que le bon déroulement du chemin conduisant à l'union monétaire ne saurait reposer sur une vision purement économique de l'évolution des sociétés européennes. Le processus défini à Maastricht repose sur un fil directeur simple: le refus de l'inflation, fausse solution aux problèmes de dette et de compétitivité. Actuellement dans le creux de la vague et sous le feu des critiques, en raison de la faiblesse de la croissance et de taux d'intérêt réels élevés, ce processus ne trouvera son soutien que dans des politiques inscrites dans la durée.
 
 

18-03-1994
 
 

** Pour plus de commodité, les performances des pays au cours de l'année 1993 seront souvent comparées à celles de l'année 1990 sur la base desquelles le traité a été négocié.