La Communauté et l'Uruguay Round: à la croisée des chemins
 
 

Patrick A. Messerlin *



En cette mi-octobre 1993, les craquements, au sein de la Communauté, engendrés par la volonté d'une partie du gouvernement français de renégocier le pré-accord de Blair House sur l'agriculture mondiale se font plus visibles. Pour la première fois depuis longtemps, le nouvel accès de fièvre sur les devises européennes a pu trouver sa source non seulement dans la constatation de différences dans les politiques macro-économiques européennes, mais aussi dans l'anticipation de différences dans les politiques commerciales --et dans leurs conséquences sur les perspectives de croissance pour des économies européennes dont certaines paraissent songer à se refermer et d'autres vouloir s'ouvrir davantage.

Cet article a deux objectifs. D'une part, il rappelle les arguments économiques, ceux d'ordre théorique comme ceux de nature très empirique, qui montrent l'intérêt à plus de libre-échange. D'autre part, il aborde des aspects plus politiques, tant il est vrai que la politique commerciale est une pièce maîtresse d'une politique étrangère, et à travers cette dernière, des choix fondamentaux d'une société.
 

1. Une théorie économique à jour

Les arguments théoriques en faveur de la* libéralisation des échanges sont bien connus, mais ils le sont inégalement selon les pays membres de la Communauté. Ils ont commencé à être énoncés, il y a près de deux siècles, par A. Smith (les gains qu'assurent la division du travail et la spécialisation) et par D. Ricardo (ces gains sont accessibles même pour un pays qui n'est efficient en rien, pour peu qu'il soit relativement moins inefficient en quelque chose, ce qui est toujours le cas).

Ces arguments paraissent vieillots aux opposants à la signature de l'Uruguay Round. Pourtant, les analyses récentes de la théorie "stratégique" du commerce international n'ont rien changé à ces résultats essentiels, contrairement à ce que ces opposants ont cru pouvoir affirmer trop hâtivement. En effet, les analyses de la théorie stratégique du commerce international soulignent surtout le fait que les économies d'échelle offrent une raison supplémentaire de commercer parce qu'elles permettent la baisse des prix des biens exportables en cas d'ouverture de l'économie --alors que dans le schéma classique, les prix des biens exportables doivent augmenter pour faire face à la demande étrangère, réduisant d'autant les gains en bien-être que peut apporter la libéralisation des échanges. En d'autres termes, l'existence d'économies d'échelle dans le cadre de la théorie stratégique du commerce international réduit la portée de l'argument classique défavorable à la libéralisation des échanges.

Il est certes des circonstances où les analyses de la théorie stratégique du commerce international montrent que la protection est préférable. Mais, il est important de souligner que, ce faisant, elles ne font que continuer une longue tradition de la théorie classique du commerce international. En effet, cette dernière a toujours su qu'il existait des cas où une politique de libre-échange isolée pouvait détériorer le bien-être du pays en jeu. En 1974, Corden ne mentionnait-il pas déjà dix cas, dont, entre autres, celui où le travail était rigide et celui où le salaire était rigide? Mais ceci n'a pas empêché tous les économistes, y compris Corden, d'insister sur deux conclusions communes à toutes ces exceptions à la règle du libre-échange. D'une part, poser que les politiques de l'Etat sont aptes à résoudre ces exceptions implique l'hypothèse d'un Etat omniscient, apte à dominer tous les effets stratégiques de ses choix et des choix des autres opérateurs. Si l'Etat n'a pas ces qualités, alors il vaut mieux mener une politique de libéralisation des échanges dont on sait qu'elle sera, dans la plupart des cas, profitable, même si l'on sait que, dans certaines circonstances particulières, elle ne le sera pas. Nous vivons dans un monde d'information imparfaite, et ceci a un coût. La seconde conclusion est que la politique de libéralisation des échanges reste, dans la plupart de ces circonstances particulières, la meilleure politique à condition d'être accompagnée de politiques adaptées aux distorsions qui sont à la source des exceptions examinées, par exemple des politiques de flexibilité sur le marché du travail (si ce marché est distordu par des règlements ou des pratiques) ou une politique de la concurrence sur les marchés des biens ou des facteurs (si ces marchés ne sont pas concurrentiels).
 

2. Deux faits économiques simples

Au fur et à mesure que l'on se rapproche du 15 décembre (date à laquelle le pouvoir de négociation du Président des Etats-Unis s'éteint), les opposants à une politique commerciale ouverte de la Communauté cachent de plus en plus mal le seul vrai argument --d'ailleurs le seul reconnu par la théorie-- qui est, tout simplement, qu'ils perdent à l'ouverture des frontières, ce qui rend leur résistance compréhensible. On sait que la théorie enseigne qu'il convient de "dédommager" en quelque sorte ces perdants, par exemple en prenant soin de faciliter leurs reconversions ou même en compensant leurs pertes, si le corps social juge ceci acceptable. Ceci rappelé, les arguments "généraux" que les opposants à une signature de l'Uruguay Round par la Communauté maintiennent peuvent être ramenés à deux.

En premier lieu, la Communauté serait un espace économique "suffisamment" grand pour que les états membres puissent se passer de la discipline du commerce mondial. Cet argument ne résiste pas à l'examen des faits et il montre que les tenants de cet argument n'ont pas encore saisi toute l'ampleur du jeu mondial de la fin du millénaire. Ces faits consistent à comparer les PNB des grands "blocs" régionaux, à partir d'estimations faites en dollars américains et corrigées par la parité des pouvoirs d'achat. Si l'indice 100 est affecté au PNB de la région constituée par la Communauté et les pays de l'AELE --la grande Europe de la fin du millénaire-- les pays de l'ALENA (Etats-Unis, Canada et Mexique) ont un PNB de 117 et ceux de l'Asie du Pacifique (Japon, les nouveaux dragons et la Chine continentale) de 107. Ces indices sont fondés sur les PNB de 1992. On devine sans peine ce qu'ils pourront être en l'an 2000, une fois pris en compte les faibles taux de croissance de l'Europe et ceux, faramineux, de l'Asie du Pacifique ou de l'Amérique latine.

Les opposants à l'Uruguay Round affirment que l'Europe s'étendra à l'Europe centrale et à certains pays de l'ex-URSS (tout en freinant, autant que possible, la libéralisation de la Communauté envers ces pays). Sans doute, en sera-t-il ainsi à un horizon assez proche pour l'Europe centrale, et peut-être en sera-t-il de même avec certains pays de l'ex-URSS dans un avenir plus lointain. Laissons de côté les énormes efforts que cette extension de l'Europe demandera à la Communauté --et cette étonnante ambiguïté, de la part des opposants à l'Uruguay Round, qui consiste, tout à la fois, à demander aux Européens de se comporter en dignes héritiers de Charles Quint, Napoléon, Victoria et Bismarck pour construire cette Europe de l'Atlantique à l'Oural tout en leur demandant de ne pas se risquer à signer l'Uruguay Round. Ceci dit, il ne semble pas inutile de rappeler quelques faits ignorés par les opposants à l'Uruguay Round: l'Europe centrale représente, à l'heure actuelle, à peine l'équivalent du PNB des Pays-Bas et les pays de l'ex-URSS, tous ensemble, ne font qu'une fois et demie le PNB espagnol (et ceci est sans doute une estimation généreuse).

L'examen de cet argument de l'Europe seule serait incomplet sans la mention d'une analyse approfondie faite par Jacquemin et Sapir [1991]. Ceux-ci ont pu démontrer que la concurrence intra-communautaire s'avère insuffisante pour apporter le niveau de concurrence nécessaire à l'industrie européenne et que la concurrence extra-communautaire est indispensable à cette dernière.

Le second argument de ceux qui s'opposent à la signature de l'Uruguay Round est que celui-ci signerait l'arrêt de mort de la préférence communautaire parce que cette dernière est déjà fort basse. L'argument est, à bien des égards, incohérent. Si la préférence n'existe plus, pourquoi en craindre la disparition? Si les autres pays sont plus protégés, pourquoi ne pas demander plus de libéralisation de leur part? Mais il convient surtout de s'attacher au fait que cet argument révèle une profonde méconnaissance des faits. Les 3 à 5 pour cent de droits de douane moyens qui sont souvent cités comme preuve de l'argument sont, en fait, une moyenne biaisée parce que fondée sur la pondération des droits de douane par les importations existantes. Une pareille pondération fait que les importations qui font face à un droit nul ne sont nullement restreintes alors que celles faisant face à des droits élevés le sont fortement. Les premières sont donc systématiquement sur-représentées par rapport aux importations qui auraient eu lieu en l'absence des barrières aux importations alors que les secondes sont systématiquement sous-représentées. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que la moyenne des droits de douane, quand elle n'est pas pondérée par les importations, soit de l'ordre de 7 à 8 pour cent. Enfin, si l'on tient compte des barrières non tarifaires, on arrive aisément à des droits communautaires à l'entrée aux importations de 13 à 14 pour cent, avec de nombreux pics de 20 à 25 pour cent (agro-alimentaire, boissons, textile, habillement, chimie lourde, verre, certaines machines), sans mentionner les pics extravagants de 75 à 150 pour cent dans les grands produits agricoles.
 

3. L'Uruguay Round et la politique internationale de la Communauté

Si les politiques ont quelque aversion pour l'analyse économique, ils acceptent souvent le jugement de l'histoire économique. Or cette dernière aboutit à deux résultats robustes. L'évolution de la politique commerciale (vers plus de libre-échange ou vers plus de protection) est plus importante pour le taux de croissance que le niveau des barrières aux échanges. Il existe une corrélation positive entre ouverture aux échanges et taux de croissance: chaque fois que l'économie s'ouvre, le taux de croissance augmente, et vice-versa. Ces deux résultats ont été, en particulier, observés pour la France [Messerlin, 1993].

Les politiques peuvent donc raisonnablement espérer des gains de l'Uruguay Round en termes de croissance accrue. Les estimations les plus prudentes (celles de Nguyen, Perroni et Wigle [1991]) examinent une situation proche de celle qui pourrait prévaloir au 15 décembre: une libéralisation de 30 pour cent dans l'agriculture, un modeste doublement des quotas dans le textile-habillement, une baisse de 50 pour cent dans les droits de douane des autres secteurs industriels, et l'absence de tout accord dans les services. Ces estimations montrent que tous les pays retirent des gains nets notables: quelque 20 milliards de dollars pour la seule Communauté et 120 milliards pour le monde entier, soit un pour cent du PNB.

Pourquoi alors l'Uruguay Round ne soulève-t-il pas plus de soutien dans la Communauté que partout ailleurs? En effet, un point supplémentaire de croissance devrait avoir une plus grande valeur pour des pays à taux de croissance négatif ou nul que pour des pays à taux de croissance élevé. La réponse réside dans les ajustements que ces résultats exigeraient de chaque économie, c'est-à-dire dans la flexibilité des pays en présence. Par exemple, l'emploi agricole pourrait baisser de 14 pour cent dans la Communauté. Ceci peut paraître important: mais, pour bien apprécier cette baisse, il est utile de rappeler qu'en dix ans (le laps de temps pour qu'un Round fasse son plein effet), de 1949 à 1961, l'agriculture française a perdu 30 pour cent de sa force de travail de 1949, sans le moindre trouble. En d'autres termes, les difficultés de l'Uruguay Round ont un message politique de la plus haute importance: elles indiquent combien les rigidités internes des pays signataires se sont accrues.

L'Uruguay Round est un Round charnière à un double titre. Il se veut, d'abord, une remise en ordre. Au long des quarante dernières années, nombre d'activités ont su maintenir ou recréer un niveau important de protection. La différence croissante entre la protection élevée dont bénéficient ces activités et la protection toujours plus faible accordée aux autres secteurs soumet les économies nationales à des distorsions internes de plus en plus importantes ayant des coûts de plus en plus élevés. Cependant, on ne doit pas se cacher que, dans ce premier rôle, l'Uruguay Round risque de ne réussir que partiellement, si l'on en juge par le projet de texte actuellement disponible.

L'Uruguay Round est aussi un Round charnière sur le plan de la politique mondiale. Le rôle des Etats-Unis dans le GATT change. Jusqu'au milieu des années 1980, ceux-ci ont été le pilier des disciplines multilatérales du GATT. Depuis peu, ils développent une composante bilatérale et régionale qui constitue une alternative au GATT. Ceci exige un changement fondamental du rôle de la Communauté (et de ses Etats membres): ce sera désormais à la Communauté, qui, elle, a épuisé tous les bénéfices de la régionalisation (comme le montrent les comparaisons de PNB entre grandes régions qui ont été mentionnées ci-dessus) de faire respecter les disciplines du GATT, et l'Uruguay Round est le premier test en ce sens.
 

4. L'Uruguay Round et la politique intra-communautaire

La crise de ces derniers mois a opposé la France et les autres pays de la Communauté. Cette dichotomie est facile (et dangereuse car elle aide au retour des clichés nationalistes) mais elle est inexacte. Il y a plutôt des pays membres qui n'ont jamais eu l'occasion de faire leur choix profond en matière de politique commerciale et qui ont à le faire maintenant parce que certaines de leurs activités essentielles ne vont plus être protégées (c'est le cas de la France), des pays membres qui ont fait leur choix il y a longtemps et qui n'ont pas à le refaire (l'Allemagne et, dans une moindre mesure, le Royaume Uni ou les Pays Bas) et enfin ceux qui n'ont pas encore fait leur choix et qui n'auront sans doute pas à le faire au cours de ce Round-ci (l'Espagne ou le Portugal).

Le protectionnisme ne doit pas s'analyser pas en termes de nation. Dans tout pays, il y a des lobbies protectionnistes et d'autres libre-échangistes. Par exemple, le lobby agricole français n'est pas "un". Certains agriculteurs français gagnent à la PAC, d'autres y perdent: les producteurs français de vins et de boissons ou ceux de fromages savent qu'ils perdront beaucoup à l'échec de l'Uruguay Round. Cet aspect essentiel du débat est caché par la gestion corporatiste de l'économie française (en particulier de sa partie agricole) renforcée par l'influence d'une bureaucratie qui a su, pendant longtemps, se montrer assez efficace mais qui, absorbée par la gestion des politiques, a été capturée par les groupes de producteurs qu'elle était censée surveiller.

Cet exemple de l'agriculture démontre deux choses. Premièrement, la "gestion" des lobbies est, dans une négociation commerciale internationale, un élément essentiel de la capacité à gouverner. Un gouvernement digne de ce nom doit être en mesure d'opposer à un lobby un lobby de poids équivalent et agissant en sens contraire. C'est à ce prix qu'un gouvernement démocratique acquiert l'indépendance qui lui permet de décider de l'intérêt "général". C'est une grande faiblesse du gouvernement et de l'administration française de ne pas savoir gérer les lobbies.

Cette expérience doit être méditée par les gouvernements des pays membres de la Communauté et par la Commission. La leçon est double. Chaque gouvernement doit préparer les futurs Rounds longtemps à l'avance, par une soigneuse gestion de ces lobbies internes visant à un équilibre des forces. La seconde leçon est que la Commission doit aussi se préparer à jouer ce même rôle auprès de chaque lobby des pays membres, un rôle d'autant plus difficile qu'il ne manquera pas d'être pris comme une "ingérence". La seconde leçon est aussi que les gouvernements de chaque pays membre doivent être également prêts à faire le même type de travail auprès des lobbies des autres pays membres. Par exemple, on peut imaginer que le gouvernement britannique ou néerlandais favorise l'influence des associations d'agriculteurs britanniques ou néerlandaises sur les organisations agricoles françaises, une fois constatée la carence totale de ces dernières.

Cette seconde leçon peut paraître irréaliste. Elle découle, cependant, de ce que, pour longtemps encore, la Communauté sera gouvernée par un système de "co-gouvernement" où le gouvernement de chaque pays membre est soumis à deux évolutions: il n'est plus le seul maître chez lui, mais il acquiert un rôle privilégié dans les autres pays membres parce que ses propres intérêts en dépendent de façon vitale. L'Uruguay Round met la Communauté à la croisée des chemins sous tous les aspects.
 
 
 

20-10-1993
 



Bibliographie

Corden, W. M., 1974, Trade Policy and Economic Welfare, Oxford University Press.

Jacquemin, A., and A. Sapir, 1991, "Competition and imports in the European market", in Winters, L.A., and Venables, A., eds., European Integration: Trade and Industry, Cambridge University Press.

Messerlin, P.A., 1993, "La France, la Communauté et l'Uruguay Round. Mise au point" Commentaire, Vol. 16, N° 63.

Nguyen T., Perroni, C., and Wigle, R., 1991, "The Value of A Uruguay Success", The World Economy, Vol 14, N° 4.



* Professeur des Universités à l' Institut d'études politiques de Paris - Service d'étude de l'activité économique. 4 rue Michelet - 75006 Paris