Une politique industrielle communautaire
 
 

Jean-François Marchipont *



Introduction

Il est peu de notions qui soient aussi controversées que celle de politique industrielle. Ceci est particulièrement sensible au niveau européen:

- pour les uns, la politique industrielle est l'expression la plus critiquable de l'interventionnisme étatique,
- pour les autres, elle est le seul moyen d'éviter que nos entreprises ne soient écrasées par des concurrents déloyaux et pour atteindre un niveau minimal de cohérence dans le développement économique.

Faute d'avoir su trancher ce débat, la Communauté n'a pendant 20 ans pas vraiment eu de politique industrielle. Ou plutôt, elle a, comme certains de ses Etats-membres:

- soit fait de la politique industrielle sans le dire, ce qui n'était pas très glorieux, mais parfois assez efficace;
- soit fait de la politique industrielle sans le savoir, ce qui n'était pas nécessairement inefficace, mais avec des résultats souvent imprévisibles et parfois inattendus.

Beaucoup d'ambiguïtés ont été levées en 1990 lorsque le Conseil des Ministres de l'industrie a adopté à l'unanimité la communication de la Commission sur "la politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel" 1 C'est à cette occasion que, pour la première fois, les pouvoirs publics ont reconnu explicitement au niveau communautaire leurs responsabilités vis-à-vis du développement industriel.
 

Le projet de Traité sur l'Union Européenne fait maintenant entrer la compétitivité industrielle dans les objectifs fondamentaux de la construction communautaire dans quatre chapitres:

- Le Titre XIII (Article 130) relatif à l'industrie qui

stipule que "La Communauté et ses Etats membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de la Communauté soient assurées",

- Le Titre XV (Articles 130 F et suivants) relatif à la recherche et développement technologique, qui indique notamment que "La Communauté a pour objectif de renforcer les bases scientifiques et technologiques de la Communauté et de favoriser le développement de sa compétitivité internationale",

- Le Titre VIII (Article 123) sur la politique sociale, qui assigne au Fonds Social européen l'objectif de "faciliter l'adaptation aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production, notamment par la formation et la reconversion professionnelles",

et le Titre XII sur les réseaux transeuropéens.

Ces progrès politiques ont soulevé beaucoup d'attentes. Ils commencent à susciter une certaine déception. La dégradation de la conjoncture industrielle et l'assombrissement des perspectives à court terme expliquent en partie ces préoccupations, mais elles relèvent aussi d'une série d'interrogations de fond auxquelles des réponses convaincantes doivent être apportées, et surtout être mises en oeuvre.
 

Les trois questions suivantes se posent en particulier au niveau communautaire:

- Sur quelle politique industrielle les Etats-membres de la Communauté sont-ils d'accord entre eux ? Dans les temps de "subsidiarité" que nous traversons, ceci peut dans une certaine mesure être considéré comme une question préalable.

- Comment cette politique industrielle peut-elle répondre aux mutations accélérées que traverse notre industrie, et en particulier aux perturbations très graves auxquelles elle est confrontée aujourd'hui ?

- Quels sont les outils, les méthodes et les moyens nécessaires pour l'avenir ?
 

1. Quelle politique industrielle ? La prise de conscience de 1990.

La politique industrielle qui a fait l'objet d'un consensus au niveau communautaire en 1990 - et ce consensus est particulièrement important eu égard au fait que le Conseil statuera à l'unanimité sur toute mesure spécifique qui serait proposée à l'avenir en la matière - repose sur 3 principes de base:

Premier principe: une politique industrielle efficace implique un recours cohérent à l'ensemble des politiques qui ont une influence sur l'activité industrielle.

Ces politiques sont très nombreuses: environnement, concurrence, commerce, cohésion, marché intérieur, réseaux, recherche, etc..., sans oublier naturellement l'influence déterminante de l'environnement macro-économique et de la politique monétaire, que les événements récents ont mis en évidence de façon caricaturale. La prise en compte des contraintes et objectifs de compétitivité industrielle dans toutes ces politiques est impérative. Une politique industrielle qui se voudrait autonome et qui se fonderait uniquement sur des instruments qui lui soient spécifiques n'aurait aucune chance d'être efficace.

Deuxième principe: l'amélioration du fonctionnement des marchés est la condition de base d'une compétitivité industrielle accrue.

Ceci vaut tant sur le plan du fonctionnement du marché intérieur qu'au niveau international. Améliorer le fonctionnement des marchés ne signifie pas prôner le libéralisme sauvage. Cela signifie, à l'image de ce qui a été fait avec l'effort d'achèvement du marché intérieur communautaire:

- donner aux entreprises la stabilité et la prédictibilité d'environnement dont elles ont besoin pour développer des stratégies performantes,
- assurer l'accès équilibré aux différents marchés, ce qui veut dire que nos entreprises sont en droit d'attendre sur les marchés tiers les mêmes avantages que ceux qui sont donnés par la Communauté et ses Etats membres à leurs concurrentes sur les marchés communautaires,
- être vigilant contre les pratiques commerciales déloyales,
- faciliter le développement de la coopération internationale, qui est un facteur déterminant de dynamisme industriel.

Troisième principe: l'ajustement positif doit être la ligne de force de l'implication publique.

Cela signifie:

- qu'il faut s'attacher à anticiper les problèmes plutôt que de les subir,
- qu'il faut s'appuyer sur les points forts et sur les marchés d'avenir, ce qui implique une politique de recherche développement volontariste et une révision substantielle des politiques d'aides à l'industrie,
- qu'il faut accorder la plus grande importance aux P.M.E.,
- qu'il faut essayer de transformer les contraintes en atouts: des domaines tels que l'amélioration de la protection de l'environnement, qui sont souvent perçus sous le seul angle des coûts supplémentaires qu'ils peuvent générer pour l'activité industrielle, peuvent fournir des avantages compétitifs majeurs à nos entreprises.

Ces trois principes de base ont été mis en oeuvre dans les différentes initiatives industrielles prises par la Commission depuis 1990 et en particulier dans les cas des industries électronique, automobile, textile, maritimes, aéronautique pour ce qui concerne les aspects sectoriels, ainsi que dans des domaines tels que l'interface entre compétitivité industrielle et protection de l'environnement ou la promotion de l'utilisation efficace des biotechnologies en ce qui concerne les aspects horizontaux. Sur tous ces sujets, la Commission a présenté au Conseil des Ministres de l'industrie des communications présentant des propositions de politique industrielle. Naturellement, l'ensemble de ces propositions ont des implications financières dont la satisfaction dépend directement des décisions qui seront prises à propos du budget de la Communauté, dont le volet spécifiquement industriel est particulièrement faible.

Enfin, les tendances industrielles sont des tendances lourdes dont les effets sur la compétitivité mettront un certain temps avant de se faire sentir et il faut se demander si l'ampleur de l'effort engagé ne doit pas être significativement accrue compte tenu de l'importance des mutations industrielles en cours et prévisibles.
 

2. L'Europe industrielle en mutations accélérées.

Les changements qui sont intervenus dans le tissu industriel de la Communauté au cours des dix dernières années, et en particulier depuis la relance de l'intégration communautaire, ont été extrêmement rapides, importants et positifs:

- les mouvements de restructuration industrielle se sont multipliés: les opérations de concentration nationales, communautaires et internationales sont passées de 383 par an à 455 par an entre 1987 et 1991 et ont atteint le chiffre record de 622 en 1990. Il est important de relever que cette multiplication des opérations de concentration, manifestement orientée vers la recherche par les entreprises européennes des dimensions nécessaires à la compétitivité au niveau communautaire ou mondial, ne se sont pas accompagnées de diminution d'emplois. Au contraire, l'emploi des 1400 plus grandes entreprises européennes a augmenté de 14 % entre 1987 et 1990 (soit + 2,5 millions d'emplois).

- il ne faut cependant pas se tromper sur les tendances: il est clair que le secteur des services est et demeurera le principal pourvoyeur d'emplois dans tous les pays industrialisés (+ 8 millions dans la Communauté entre 1985 et 1989) et que, en dehors des industries à demande fortement croissante, les réductions des effectifs industriels auxquelles il faudra faire face dans les années qui viennent seront très dures. Les annonces faites récemment par plusieurs industries intervenant sur des marchés à demande stagnante ou en croissance modérée sont révélatrices à cet égard.

- enfin, il faut souligner l'amélioration de la profitabilité et de la capacité d'investissement des entreprises européennes au cours des dernières années, qui a été particulièrement marquante: le revenu net des 500 plus grandes entreprises européennes a augmenté de 9 % par an en moyenne entre 1987 et 1990 et était de l'ordre de 4 % du chiffre d'affaires en 1990.

La dégradation de la situation au cours des deux dernières années ne doit pas faire oublier ces progrès significatifs, largement attribuables à la dynamique créée par la perspective de l'achèvement du marché intérieur de la Communauté.

Parallèlement, la globalisation de l'industrie s'est poursuivie à cadence accélérée et l'industrie japonaise, face au tassement de sa croissance, a encore accru ses efforts d'amélioration de sa compétitivité. Les conséquences de cette globalisation, de même que la spécificité des conditions de concurrence qui nous sont imposées par les performances et par les méthodes de l'industrie japonaise constituent le contexte par rapport auquel doit être évalué la crédibilité de la politique européenne.

En quoi la politique industrielle peut-elle faciliter, notamment au niveau communautaire, le renforcement de notre compétitivité sous une telle pression concurrentielle ?
 

3. Que faire ?

Aussi bien la détérioration de la situation industrielle que nous connaissons actuellement que les perspectives de mutations majeures qui s'annoncent appellent une réponse d'envergure. Si une telle réponse n'est pas apportée de façon convaincante, le risque est grand de connaître à nouveau une situation de "crise manifeste" telle que celle que nous avons connue il y a quelques années dans le domaine sidérurgique, avec la différence - majeure - que l'industrie sidérurgique ne serait pas la seule à être touchée.
 

Les éléments clés.

La définition d'une stratégie adaptée à la façon dont fonctionne aujourd'hui l'industrie au niveau mondial est complexe. En effet, les concepts traditionnels qui servaient de base à l'application de ce que l'on qualifiait dans le passé de politique industrielle ne sont plus de mise:

- la plupart de nos entreprises produisent sur les marchés tiers. Il est même de plus en plus fréquent que leur production sur ces marchés soit plus importante que leur production dans la Communauté. Cela signifie qu'une part substantielle de nos importations sont en fait du commerce interne à nos entreprises.

- inversement, de très nombreuses entreprises étrangères produisent dans la Communauté, avec parfois une valeur ajoutée supérieure à celles de beaucoup d'entreprises européennes.

- enfin, il existe une multitude d'accords entre les entreprises au niveau mondial qui créent des conditions d'interdépendance ayant une influence significative sur l'autonomie de décision des opérateurs: pour ne citer qu'un seul chiffre, plus de 400 alliances stratégiques transnationales ont été conclues chaque année par les grandes entreprises au niveau mondial au cours des cinq dernières années. La plupart d'entre elles concernent les industries électronique, informatique, pharmaceutique, automobile et les biens d'équipement. En pratique, ce niveau d'intégration croissant de l'économie mondiale rend beaucoup plus compliquée l'utilisation des instruments classiques de politique industrielle, tels que les mesures de politique commerciale ou les soutiens financiers publics. En particulier, il arrive de plus en plus souvent que des mesures de libéralisation commerciale soient demandées par nos propres entreprises (c'est le cas lorsqu'elles bénéficient souvent à des importations en provenance de leurs filiales dans les pays tiers) et il est extrêmement fréquent que les entreprises concurrentes des entreprises européennes bénéficient de soutiens financiers publics importants lorsqu'elles s'implantent dans la Communauté. Si l'on considère les aides à l'investissement, qui selon les règles de concurrence ne sont acceptées en principe que lorsqu'elles sont attribuées dans les régions "assistées" de la Communauté, il faut constater qu'elles bénéficient souvent beaucoup plus à nos concurrents qu'à nos propres entreprises, ce qui n'est pas surprenant puisque nos entreprises sont déjà en principe implantées dans la Communauté.

Une politique industrielle moderne implique une approche à trois dimensions combinant un choix de priorités d'action correspondant aux facteurs de compétitivité les plus importants dans le contexte concurrentiel actuel, une application adaptée à la spécificité des industries concernées, et une sélection appropriée des instruments à utiliser.

Les facteurs de compétitivité qui sont les plus importants actuellement ne sont plus les facteurs traditionnels: ce sont notamment la qualité de la formation professionnelle, l'efficacité de l'organisation industrielle, la capacité à améliorer de façon continue l'efficacité du processus de production industriel, l'intensité des efforts de recherche-développement et leur exploitation industrielle, la disponibilité d'infrastructures de services compétitives, l'intégration de la protection de l'environnement dans les stratégies d'entreprises et la construction de rapports de force satisfaisants dans les accords inter-entreprises au niveau international. L'ensemble de ces constatations conduisent à privilégier quatre priorités pour l'action communautaire en matière industrielle à l'avenir:
 

Anticiper et accompagner les mutations industrielles.

Certains Etats Membres craignent actuellement que plus de volontarisme industriel au niveau communautaire ne provoque des distorsions de concurrence et ne fausse le fonctionnement des marchés. En réalité, une volonté de recherche de la compétitivité industrielle plus déterminée reposant sur l'approche consensuelle proposée par la Commission se traduirait au contraire par un renforcement de la concurrence, et permettrait d'éviter le regain de pressions protectionnistes que provoquerait inévitablement une dégradation forte de la situation industrielle.

Cette approche repose sur quatre principes

(i) Le premier est de permettre une amélioration significative des facteurs de compétitivité précédemment évoqués. L'approche se concentre par conséquent sur un soutien important à la formation et à l'amélioration des qualifications, sur un effort accru de recherche et développement sur les technologies génériques correspondant aux besoins du marché; et sur un appui déterminé à la coopération inter-entreprises.

(ii) le deuxième est celui de la visibilité: les opérateurs privés et publics doivent pouvoir identifier clairement les conditions d'accès à cette politique, dont les critères sont fondés sur la combinaison nécessaire entre objectifs, points d'application industriels et instruments. Il est à cet égard clair que c'est l'intensité des mutations industrielles attendues, leur nature et leur localisation, qui doivent déterminer les priorités d'action.

(iii) Le troisième principe est celui de l'appui sur le bon fonctionnement du marché et sur le jeu d'une concurrence active, c'est à dire que ce sont les opérateurs eux-mêmes (au sens large, c'est à dire privés et publics), qui doivent faire connaître leurs besoins (approche "bottom up"), et que les interventions publiques doivent être essentiellement horizontales, tout en tenant compte des disparités régionales, des conséquences des mutations industrielles et de leur localisation géographique, et des spécificités industrielles.

(iv) Enfin, le quatrième principe est celui de la mise en oeuvre d'un véritable partenariat industriel entre les opérateurs, les partenaires sociaux et les pouvoirs publics nationaux et communautaires, non seulement pour établir un consensus sur les objectifs, mais aussi pour décider ensemble sur la méthode et sur les moyens, sur la mise en oeuvre et sur le suivi.
 

Développer une politique internationale de concurrence.

Des contacts importants ont déjà été pris par la Commission avec les autorités responsables de la concurrence dans certains pays tiers et en particulier avec les autorités antitrust américaines (avec lesquelles un accord a été signé), et avec les autorités japonaises.

Le développement d'une politique de concurrence internationale doit constituer une priorité de premier plan pour la Communauté. Faute d'une telle politique, les différences structurelles qui existent entre la Communauté et des pays comme le Japon risquent de provoquer une accentuation progressive des handicaps de compétitivité dont souffrent nos entreprises.

De plus, un nombre croissant de problèmes de concurrence se poseront sur les marchés internationaux dans des domaines qui ne sont pas nécessairement couverts par les instruments actuellement disponibles. De même qu'il est indispensable de tenir compte du contexte concurrentiel international dans l'application de la politique de concurrence à l'intérieur de la Communauté, il est tout aussi souhaitable que les politiques de concurrence de nos partenaires tiennent compte de celle qui est développée dans la Communauté. La politique de concurrence, qui est souvent perçue par l'industrie sous son seul angle répressif, doit ainsi être à l'avenir un instrument de plus en plus important de politique industrielle.
 

Mettre en place une politique de coopération industrielle volontariste avec les pays de l'Est.

Ici aussi, la Commission a déjà jeté les bases d'une politique dynamique, en s'appuyant notamment sur le rôle de coordination qu'elle joue pour le G 24. Mettre en place une coopération industrielle volontariste avec les pays de l'Est impliquerait cependant un accroissement substantiel de cet effort et l'utilisation de toute l'ingénierie qui existe dans la Communauté pour favoriser la modernisation industrielle.

Ceci conduirait également à favoriser de façon plus déterminée et plus systématique, par des moyens qui restent à définir, les opérations de coopération qui se développent entre nos entreprises et leurs partenaires dans ces pays.
 

Engager une stratégie concertée avec le Japon et les Etats Unis pour gérer les conséquences industrielles de la globalisation des marchés.

Il y a de multiples raisons de s'engager dans une telle voie et ceci peut prendre des formes très opérationnelles, telles que le renforcement de la concertation pour la préparation des standards mondiaux dans certains domaines industriels. Naturellement, des cadres de discussions multilatéraux existent déjà, tels que le GATT et l'OCDE, pour traiter des questions sensibles, notamment en matière commerciale.

Bien que ces cadres multilatéraux soient des cadres de négociation plus que des cadres de coopération, ils fixent les conditions et les règles du jeu dans lesquelles cette coopération peut se développer (cf. négociations sur les marchés publics, sur les services, etc...).L'exploitation de ces accords dans l'intérêt communautaire ne pourra se faire de façon satisfaisante que par le développement de contacts véritablement fonctionnels entre les opérateurs publics et privés pour satisfaire simultanément la mise en valeur des intérêts mutuels et le respect des conditions nécessaires au bon fonctionnement des marchés.
 

Conclusion:

La mise place d'une stratégie industrielle efficace est avant tout une question de volonté politique.

Nos entreprises sont actuellement dans l'incertitude parce que, s'il y a consensus sur une certaine philosophie de la politique industrielle au niveau communautaire, la visibilité de cette nouvelle politique et la détermination des pouvoirs publics pour la mettre en oeuvre sont loin d'être suffisantes.
 

Pourquoi est-ce possible maintenant ? Dans quelle mesure est-ce nécessaire ?

C'est possible maintenant parce que les partisans de l'absence de politique industrielle ont eux-mêmes constatés l'impasse dans laquelle ils s'étaient engagés et

les sinistres industriels auxquels cela conduisait.

C'est absolument nécessaire parce que le consensus social est indispensable pour affronter des mutations industrielles aussi importantes que celles qui s'annoncent. Si nous ne donnons pas aux partenaires

sociaux une visibilité et une ambition suffisantes pour notre avenir industriel, comment leur demander de construire l'accord dynamique qui doit les unir et qui est aujourd'hui une condition indispensable - probablement la plus importante - de compétitivité industrielle.
 
 

27-07-1993
 



* Chef de la Division "Compétitivité et Questions Générales de Politique Industrielle et Technologique", Direction Générale "Industrie", Commission des Communautés Européennes, 200 rue de la Loi, 1049 Bruxelles