Réglementations et contrôle prudentiels dans l'espace bancaire et financier européen
 
 

Jacques Le Cacheux *



Inscrite dans le cadre de l'Acte unique européen visant l'achèvement du Grand marché intérieur des biens, des services et des capitaux, la constitution d'un espace bancaire et financier européen soulève toute une série de problèmes particuliers en raison de la spécificité des services bancaires et financiers et des activités des établissements qui les produisent. S'agissant, par nature, d'activités risquées, la libéralisation des échanges et l'ouverture des marchés dans ce secteur imposent un degré élevé d'harmonisation des conditions de concurrence entre établissements des différents pays membres et des réglementations, notamment prudentielles, qui ont une incidence importante sur les coûts des établissements et sur les incitations auxquelles ils sont confrontés.
 

1. Déréglementation et mutations des secteurs bancaires et financiers

Le mouvement de déréglementation et d'innovations financières qui, né aux Etats-Unis, s'est développé en Europe au cours de la décennie passée, avec des modalités, une ampleur et un rythme variables selon les pays (Gual et Neven, 1992), a profondément transformé l'environnement dans lequel opèrent les établissements de crédit. La mise en oeuvre, par la plupart des banques centrales européennes, de politiques monétaires anti-inflationnistes et de politiques de change fixe principalement fondées sur des interventions de marché, et la montée de l'endettement des secteurs publics ont favorisé l'essor des marchés monétaires et obligataires. Globalement, la décennie a été caractérisée par des taux d'inflation faibles, des taux d'intérêt élevés, et une montée importante des cours boursiers. Dans le même temps, l'internationalisation de la finance a renforcé les interdépendances entre les marchés nationaux d'actifs (cf., par exemple, Aglietta, Brender et Coudert, 1990).

Ces évolutions ont incité les agents non financiers – ménages et entreprises – à des comportements différents en matière de placements et d'endettement, engendrant des déformations substantielles dans la structure des* bilans des banques et autres institutions financières (cf., notamment, Bliman, Bruno et Le Cacheux, 1993). Si la tendance à la désintermédiation financière a été, en moyenne, relativement modeste, l'essor des marchés financiers a entraîné une "marchéisation" sensible des bilans : à l'actif et au passif des établissements, la part des instruments de marché s'est accrue, dans la plupart des pays européens, de même que celle des instruments dérivés et des activités dites "hors-bilan".

Le décloisonnement des marchés se traduit généralement par un renforcement de la concurrence entre établissements, tant au sein de chacun des marchés nationaux qu'au niveau de l'espace communautaire. Freinée dans les activités bancaires traditionnelles par l'existence de réseaux, qui représentent un coût d'entrée important sur les marchés des dépôts et des crédits, la concurrence a suscité, de la part des établissements, plusieurs types de réponses, et notamment : une tendance, plus ou moins nette selon les pays, à la diversification et à la déspécialisation, avec, en particulier, le développement des activités de marché et des services qui s'y rattachent – placement des émissions, gestion des comptes-titres de la clientèle, gestion des instruments de couverture, etc. – et celui de activités de "bancassurance" ; des mouvements de concentration, sous forme d'alliances, prises de participations et fusions-acquisitions entre établissements de crédit, ainsi que de constitution de conglomérats financiers couvrant la plupart des métiers de la finance – banques, sociétés de crédit spécialisées, société de Bourse, fonds communs de placements, sociétés d'investissement, assurances, etc. –, ces concentrations dépassant souvent le cadre national.

Plus généralement, la tendance à l'internationalisation des activités et des établissements, déjà perceptible auparavant, s'est sensiblement renforcée dans les années quatre-vingt et, en dépit de la persistance de spécificités nationales encore marquées, le rapprochement des structures bancaires et financières des pays de la Communauté et leur interpénétration se sont accélérés (Gardiner et Molyneux, 1990 ; Giovannini et Mayer, eds., 1991, Steinherr, ed., 1992).
 

2. La spécificité des banques

La nature largement conventionnelle de la monnaie dans les systèmes de paiements contemporains fait que ceux-ci reposent essentiellement sur la confiance dans des détenteurs de monnaie et de créances. Dès lors, l'émergence d'un véritable espace bancaire et financier européen, très ouvert sur le reste du monde, n'est pas un processus strictement comparable à l'intégration des marchés des biens et des autres services, dans la mesure où les activités bancaires – mais aussi, d'une certaine manière, les services financiers – sont caractérisées par des fortes asymétries d'information entre les différentes parties prenantes et par des éléments de risques plus marqués que dans les autres secteurs.

Selon les analyses théoriques récentes (cf., notamment, Chevalier-Farat, 1992), ce sont ces imperfections et incertitudes qui fondent l'existence des banques – et autres intermédiaires financiers. En premier lieu, l'intermédiation correspond à une concentration, une diversification et une transformation, plus ou moins grandes, des risques. En second lieu, les établissements de crédit peuvent être considérés comme des entités spécialisées dans la réduction des coûts de transaction dans le fonctionnement du système de paiements et la gestion des comptes, d'une part, et dans la collecte d'informations sur les débiteurs et leur sélection, d'autre part.

Il en résulte deux types majeurs d'asymétrie d'information entre la banque et ses clients : les déposants ne peuvent être complètement informés sur le degré d'exposition au risque de leur banque ; et la banque n'est, elle-même, qu'imparfaitement informée sur le risque que comporte chacun des projets qu'elle finance.

De ce fait, la confiance des déposants se fonde sur une perception de la "santé" de l'établissement qui dépend, au moins en partie, d'éléments observables de son environnement, et notamment de la "santé" financière des autres établissements de même catégorie. Et il en va de même dans la relation de l'établissement avec chacun de ses débiteurs, leur sélection s'appuyant partiellement sur un processus de "discrimination" qui fait intervenir une relation supposée entre les éléments observables – catégorie de débiteurs, nature du projet financé, etc. – et les caractéristiques inobservables du risque.

Pour toutes ces raisons, l'information et la couverture des risques ne peuvent, par nature, jamais être complètes, même si l'existence d'intermédiaires contribue à les améliorer. En outre, les relations de la banque avec ses clients sont sujettes aux difficultés traditionnelles des situations d'information asymétrique, et notamment dans le domaine de l'assurance : l'"aléa moral", c'est-à-dire la possibilité que l'une des parties au contrat cherche délibérément à tromper l'autre en adoptant une stratégie plus risquée que ne le croit l'autre, qui ne peut en observer toutes les dimensions, du fait de l'asymétrie d'information ; et l'"anti-sélection", c'est-à-dire l'attrait qu'exercent les conditions faites à chaque catégorie de risque sur les plus mauvais risques de la catégorie.
 

3. Risque systémique, réglementation et contrôle prudentiels

L'existence même des intermédiaires financiers, dans un contexte où les marchés sont très développés, peut donc s'expliquer par la présence de diverses imperfections de ces marchés, que les intermédiaires contribuent à réduire, sans toutefois les éliminer complètement. Celles-ci engendrent des interdépendances stratégiques entre les différents acteurs – agents non-financiers et entreprises du secteur bancaire et financier –, qui fondent et justifient les interventions réglementaires et prudentielles, la supervision et le contrôle de autorités publiques (Le Cacheux et Magnier, 1993).

Concernant les banques, deux types d'interdépendances stratégiques revêtent une importance particulière, du fait des risques systémiques qu'elles engendrent (Aglietta, 1992). D'une part, la confiance des déposants d'un établissement donné est, en partie, fondée sur leur perception de la "santé" du secteur ; d'où le risque de mouvements de retrait massifs et de panique bancaire lorsque l'un des établissements se trouve manifestement en difficulté. D'autre part, les banques sont sujettes au "mimétisme" dans la sélection de leurs débiteurs et l'octroi de crédits, ce qui tend à engendrer des situations de surendettement de certaines catégories de débiteurs, une propension à retarder le plus possible les ajustements qui s'imposent alors et à des comportements de collusion, puis des retournements brutaux, comme on a pu l'observer, aux Etats-Unis notamment, au cours de la décennie passée.

Outre ces composantes traditionnelles du risque systémique dans le secteur bancaire, les évolutions récentes, qui ont certes permis le développement des instruments de couverture des risques individuels, ont induit un accroissement des interdépendances financières dépassant largement le cadre du seul secteur bancaire national, renforçant ainsi ce que l'on pourrait appeler le risque financier global. En effet, la marchéisation des bilans des établissements augmente leur sensibilité aux fluctuations des prix des actifs ; le décloisonnement et l'ouverture internationale des marchés financiers facilitent les transmissions ; la constitution de conglomérats financiers et le renforcement des liens de participations entre institutions financières et entreprises non-financières confortent les interdépendances des bilans ; enfin la concurrence accrue tend à fragiliser les établissements, même si ce phénomène est partiellement compensé par la concentration qu'elle induit.

C'est précisément pour ces raisons que, dans tous les pays développés, les autorités ont élaboré un important arsenal de réglementations, de contrôles et d'assurances, et qu'elles ont eu tendance à le renforcer dans les années récentes, à mesure que progressaient la libéralisation des marchés et les innovations. Les modalités pratiques de ce contrôle sont certes différentes selon les pays, mais on retrouve, dans tous les systèmes nationaux, les mêmes grands traits : un – ou plusieurs – organisme(s) de supervision et de contrôle des établissements, dont le statut peut être public ou privé ; des conditions strictes d'entrée dans la profession ; des limites, plus ou moins contraignantes, sur la composition de l'actionnariat, sur la concentration et sur les participations dans les autres institutions financières ou entreprises non-financières ; l'obligation de respecter certains ratios de bilan ; un système d'assurance des dépôts, obligatoire dans un grand nombre de pays, mais dont la couverture varie sensiblement selon les législations bancaires nationales ; et des procédures de résolution des crises, que l'on regroupe généralement sous l'appellation de "prêteur en dernier ressort", qui font intervenir les autorités monétaires nationales, soit directement, soit par les pressions qu'elles exercent sur les établissements résidents pour que ceux-ci manifestent une "solidarité de place".

L'ensemble de ces dispositifs est destiné à prévenir les crises ou, lorsqu'elles se produisent, à éviter que leurs effets ne se propagent à l'ensemble du secteur par des phénomènes de contagion et de panique bancaire (cf., notamment, Revue d'économie financière, 1991 ; Le Cacheux et Magnier, 1993).
 

4. L'émergence d'une réglementation prudentielle européenne et l'harmonisation des réglementations nationales

Si la liberté des mouvements de capitaux au sein de la Communauté a, dès les origines, figuré parmi les objectifs majeurs de la construction européenne, de nombreuses restrictions à ces mouvements ont, en pratique, été maintenues – voire renforcées dans les années soixante-dix. De même, la liberté d'établissement était prévue dans le traité de Rome, mais se heurtait à de nombreux obstacles. A partir de la fin des années soixante-dix, pourtant, des progrès importants ont été réalisés dans la voie de l'harmonisation des réglementations nationales, préalable à la reconnaissance mutuelle par les autorités des Etats membres et la mise en oeuvre d'un véritable "passeport européen" pour les établissements.

Suite à la "première directive bancaire" (1977), les législations bancaires nationales ont été sensiblement réformées, dans les années quatre-vingt, pour adopter une définition commune des établissements de crédit et imposer des conditions comparables à l'entrée. En 1989, plusieurs directives européennes ont donné un contenu pratique à ces orientations communes: harmonisation des règles comptables et de publicité des documents, de la définition des fonds propres; harmonisation, avec la "deuxième directive bancaire", des conditions d'agrément, ouvrant la voie à la liberté effective d'établissement et à la libre prestation de service prévue dans l'Acte unique européen; imposition d'un "ratio de solvabilité européen" ("ratio Cooke"), conformément aux recommandations du Comité de Bâle. Toujours en application de l'Acte unique européen, les dernières restrictions réglementaires ou légales nationales aux mouvements de capitaux eu Europe ont été démantelées en 1990. Enfin, à la suite notamment du scandale de la BCCI, on a établi un partage clair des responsabilités en matière de supervision et de contrôle des établissements par les autorités nationales, ainsi que pour les assurances des dépôts.
 

5. Quel partage des responsabilités en Europe ?

L'accélération du processus d'harmonisation réglementaire à la fin des années quatre-vingt et la libéralisation complète des mouvements de capitaux ont ainsi posé les bases de la constitution d'un véritable espace bancaire et financier européen. Les tendances à l'interpénétration des systèmes nationaux, à la déspécialisation, à la concurrence et à la concentration transnationales s'en trouvent considérablement renforcées, même si des spécificités nationales dans la structure et l'organisation des secteurs bancaires, dans l'importance du rôle des marchés, etc., demeurent.

De manière très schématique, trois grands types d'organisation du secteur bancaire et financier sont en concurrence en Europe : la banque universelle à l'allemande, étroitement impliquée dans le financement et la gestion des entreprises, avec, corollairement, des marchés financiers relativement peu développés ; le modèle britannique où, au contraire, des marchés financiers assurent une part majoritaire des financements ; les systèmes hybrides, à la française. De nombreux facteurs – déréglementation et innovations, faible inflation et taux d'intérêt élevés, endettement croissant des secteurs publics nationaux, etc. – ont joué, depuis le début des années quatre-vingt, en faveur de l'essor des marchés financiers ; ils demeurent aujourd'hui, pour l'essentiel inchangés, mais s'ils renforcent, sans nul doute, les tendances à la marchéisation des bilans des banques, il est difficile de discerner, aujourd'hui, le type de structures bancaires et financières qui pourrait s'imposer en Europe (Commissariat général du Plan, 1992).

L'harmonisation européenne des règles prudentielles devrait se poursuivre, avec notamment l'adoption, actuellement discutée, de normes communes pour les sociétés d'investissement et de nouveaux ratios prudentiels pour les risques de marché.

Se dessine ainsi une organisation réglementaire et prudentielle de l'espace bancaire et financier européen dans laquelle les normes essentielles seront harmonisées, tandis que, conformément au principe de subsidiarité, les responsabilités en matière de supervision et de contrôle demeureront à l'échelon national. Une telle organisation suppose toutefois un degré important de coordination et de coopération entre les autorités nationales et sans doute un certain progrès vers la supervision consolidée des conglomérats financiers, dont les activités, très diversifiées, sont actuellement du ressort d'entités de tutelle distinctes dans la plupart des pays.

L'intégration monétaire et la poursuite de la marche vers l'Union économique et monétaire pose, cependant, un problème délicat concernant les fonctions de prêteur en dernier ressort, d'autant plus que les évolutions en cours risquent d'affaiblir singulièrement l'efficacité des mécanismes reposant sur la solidarité de place. Bien que le traité d'Union européenne et les statuts de la future banque centrale européenne ne soient pas très explicites sur ce point, il semble assez naturel de confier à cette dernière la tâche d'assurer, en cas de crise, la liquidité des établissements en difficulté, puisqu'elle disposera des instruments de la politique monétaire commune. Mais la fonction de prêteur en dernier ressort ne se limite pas toujours, en pratique, à une intervention temporaire visant à préserver la liquidité : l'expérience récente, tant aux Etats-Unis que dans les pays scandinaves, montre qu'il s'agit souvent de problèmes de solvabilité, de sauvetage d'établissements en difficulté et de renflouement de systèmes d'assurance-dépôts insuffisants. Dans tous ces cas, faute de solidarité de place, les autorités assument le rôle d'un "assureur ultime", plus que d'un prêteur en dernier ressort, et c'est bien l'argent du contribuable qui est sollicité. Qui assumerait un tel rôle dans l'espace bancaire et financier européen, en l'absence d'une autorité budgétaire commune ?
 
 

29-10-1993
 



Références bibliographiques

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*Département des études, OFCE, 69 quai d'Orsay 75340 Paris