Quelle politique sociale pour la communauté?
 
 

Jean-Francois Lebrun *



Nos sociétés et la construction européenne font face actuellement à une double interrogation:

- quelle est la place de la politique sociale face au chômage, à l'exclusion, au maintien des acquis sociaux, à la santé, au financement de la sécurité sociale, à la place des personnes âgées, des jeunes, de la femme, des familles et des étrangers ou plus généralement face à la solidarité?

- quelle est la place de la politique sociale communautaire par rapport à celle des Etats membres et plus généralement par rapport aux autres politiques et que peut-on en attendre?
 

LES attentes des européens

La situation sociale actuelle permet, à bien des égards, de comprendre les attentes des Européens qui se sentent confrontés à un ensemble de problèmes, quelquefois nouveaux, qui les touchent directement mais dont ils sentent aussi que les raisons et les solutions dépassent désormais le cadre "classique" de définition de la politique sociale.

Cette situation se traduit, notamment, par:

- une situation difficile sur le marché de l'emploi qui implique un taux de chômage élevé et en progression, dont 50% sont constitués par des chômeurs de longue durée, une distribution inégale des opportunités d'emploi entre régions et groupes sociaux et des risques importants de pertes d'emploi suite à des restructurations industrielles rendues nécessaires par le renforcement de la compétition sur la scène internationale et la diffusion du progrès technique;

- des conditions de travail en constante évolution pour tenir compte des demandes de flexibilisation renforcée de la main-d'oeuvre et des besoins d'adaptation des qualifications aux exigences des processus nouveaux de production et ce face à une crise du mouvement ouvrier comme en témoigne les taux de syndicalisation en baisse;

- une transformation des structures sociales liée à une évolution démographique en stagnation qui induit un vieillissement de la population et un éclatement des structures familiales, au développement de l'exclusion sociale qui peut s'observer notamment par la présence d'une pauvreté qui touche 13% de la population, au problème de l'intégration des immigrés légalement installés et aux pressions extérieures pour une immigration dans la Communauté qui notamment par une concentration des problèmes liés à l'immigration et à l'exclusion dans les villes génèrent des attitudes xénophobes;

- une remise en cause partielle mais permanente de l'Etat providence et de la notion de solidarité qui laisse la place à l'individualisme.

Qui plus est, ces problèmes affectent la société humaine dans son ensemble car c'est la capacité d'intégration de cette société qui est remise en cause. Les citoyens ont également l'impression que les réponses politiques apportées à ces problèmes sont insuffisantes. Cette insatisfaction peut conduire au désengagement de la population pour la politique, au recours à l'individualisme et plus fondamentalement à une remise en cause des fondements démocratiques de nos sociétés.

La liste, non-exhaustive, des problèmes auxquels font face les citoyens suffit en elle-même pour constater la nécessité d'agir dans le cadre d'une action intégrant plusieurs axes car ces différents problèmes sont bien souvent imbriqués les uns dans les autres. Elle permet aussi de voir que ces problèmes touchent la grande majorité des Etats membres et que donc la Communauté peut jouer un rôle en collaboration avec l'ensemble des acteurs politiques, économiques et sociaux présents aux niveaux national et régional pour pouvoir relever ces défis qui conditionnent l'avenir de l'ensemble des Européens.
 

UNE POLITIQUE SOCIALE COMMUNAUTAIRE SUPPLETIVE

Le processus d'intégration européenne et la transnationalisation des relations industrielles modifient le contexte dans lequel se définit la politique sociale, tant celle des Etats membres que celle de la Communauté. Il est essentiel de replacer le social au centre des préoccupations et redéfinir la coopération des politiques sociales nationales et communautaires mais également des autres politiques avec la politique sociale qui à elle seule ne constitue et ne constituera qu'un élément.

Cependant, on doit rappeler que la base instrumentale de départ que le Traité de Rome offre pour le développement de la politique sociale communautaire est étroite et que les compléments qui y seront apportés ne modifieront pas fondamentalement cet état de choses. Les objectifs de la politique sociale et les moyens accordés constituent donc une politique d'accompagnement et non pas une réelle politique commune. Cette première constatation appuiera les spécificités de l'action communautaire.

Cette spécificité de l'action communautaire se veut supplétive de celle des Etats membres. Elle n'intervient que quand la dimension du problème appelle une intervention supranationale ou en cas d'absence d'action face aux objectifs recherchés par la Communauté. Il en est ainsi de la promotion de la libre circulation des personnes, et plus particulièrement des travailleurs, et de la minimisation des risques de distorsion de concurrence par la fixation de normes minimales de travail. Jusqu'à tout récemment, le niveau d'intégration communautaire permettait aux Etats membres de garder une large autonomie dans la définition et la mise en oeuvre des politiques nationales. Ainsi, les politiques liées au marché de l'emploi ont été traditionnellement du ressort des Etats membres. Cette présence spécifique et modeste de l'action communautaire était compensée par celles des Etats membres. La question est, maintenant, de savoir si le processus d'intégration européenne ne modifie pas certaines données de l'autonomie des politiques sociales nationales. La politique sociale communautaire apporte également une valeur ajoutée en développant la fonction d'échanges d'expérience et d'information, la vitrine des bonnes expériences.

Les compétences et les moyens limités dont disposait la Commission ne l'empêche cependant pas de pouvoir dresser un bilan positif des actions qu'elle a initiées. Ce bilan positif se fonde principalement sur la valeur ajoutée que l'action communautaire apporte à celles entreprises par les Etats membres. Cette valeur ajoutée ou ce "plus communautaire" correspond à l'accomplissement des fonctions qui fondent l'action communautaire:

- le marché commun et le marché intérieur;
- les politiques structurelles et la solidarité financière;
- la reconnaissance des droits par le rapprochement des législations et la mise en oeuvre de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs;
- le dialogue social;
- la convergence et l'incitation par des actions d'animation et de coopération;
- le développement d'observations, de réflexions et de débats.
 
La construction européenne

Il est indéniable que la construction européenne a été un facteur important de croissance économique et d'amélioration du niveau de l'emploi et de rémunération. La Communauté, depuis sa création, a toujours favorisé l'établissement d'un cadre favorable à la croissance économique car elle reconnaissait que le développement de l'emploi devait découler de l'amélioration des conditions économiques. Plus récemment, à l'initiative de la Commission, la Communauté s'est engagée dans un ensemble de processus aptes à lui permettre de retrouver un sentier de croissance forte comme la stratégie de coopération pour la croissance et l'emploi et l'achèvement du marché intérieur avec ses politiques d'accompagnement, notamment la réforme des Fonds structurels. Indéniablement, ces différentes actions ont contribué à une création d'emploi entre 1985 et 1990 à un rythme sans précédent depuis les années 50 puisque plus de 9 millions d'emplois nouveaux ont été créés.

Certains considèrent cependant aujourd'hui que l'intégration européenne et notamment le marché intérieur sont l'une des explications à la situation catastrophique que l'on rencontre sur le marché du travail. Il s'agit là d'une méprise complète car le marché intérieur constitue, avant toutes choses, une condition nécessaire à l'expansion économique. Il s'agit de retrouver par une liberté d'échange interne une amélioration de la compétitivité de nos industries face à nos concurrents extérieurs. Sans le marché intérieur, sans la Communauté, la taille de nos entreprises, le manque de coopération, la trop faible concurrence, ... auraient impliqué une compétitivité moindre de nos entreprises face à la concurrence extérieure et donc une croissance économique encore plus faible qu'elle n'est aujourd'hui.

Ainsi, le marché intérieur, qui ne l'oublions pas a été introduit pour relancer la mise en place d'un marché commun qu'un protectionnisme rampant s'était évertué à réduire, en croyant que seul on est plus fort qu'à plusieurs, vise à augmenter la compétitivité européenne en apportant un cadre favorable aux entreprises. Cette action qui constitue une condition nécessaire à un développement économique est-elle une condition suffisante? Une réponse positive dans un monde où la concurrence parfaite dans le domaine industriel connaît autant, si pas plus, d'exceptions que de cas respectant la règle et où l'interventionnisme public joue un rôle non négligeable (sous des formes très variées) et ce quelle que soit la pertinence théorique et philosophique que l'on peut avoir en ce domaine, ne risque-t-elle pas de favoriser un malthusianisme industriel?
 

Les politiques d'accompagnement

La Communauté, à l'initiative de la Commission, a mis en place toute une série de politiques d'accompagnement pour éviter ce malthusianisme. Il en est ainsi de la réforme des Fonds structurels, de la volonté de développer une coordination accrue des politiques économiques, notamment dans le cadre récent de l'initiative de croissance décidée à Edimbourg et des premières avancées pour la définition d'une politique industrielle et de recherche. Le cheminement vers l'UEM renforcera ce regain de croissance mais également l'intégration européenne, au sens large, qui est indispensable à un développement harmonieux de l'Europe, en ces jours de transformation rapide. Pour bénéficier entièrement de ces actions, la coordination entre les politiques nationales et communautaires doit être renforcée et améliorée afin d'assurer une meilleure convergence des performances économiques dans l'Europe des Douze, permettant ainsi le développement d'un environnement favorable à la croissance et à l'emploi.
 

Rééquilibrer les préoccupations économiques et sociales

La Commission dans le cadre de l'élaboration de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs avait la volonté de rétablir l'équilibre entre les préoccupations économiques et sociales. Le travail propositionnel de la Commission pour l'actuel programme d'action lié à cette Charte sociale touche à sa fin et il y a une nécessité de développer une étape supplémentaire. Car si la Commission a proposé l'ensemble des propositions contenues dans son programme d'action relatif à la Charte, une part importante des projets de directive est toujours sur la table du Conseil. Le recours à l'unanimité et les compétences limitées de la Communauté dans le domaine social sont deux des causes majeures à ce retard. Or, il est nécessaire de poursuivre la mise en oeuvre de la Charte qui doit constituer l'un des éléments essentiels pour donner aux aspects sociaux la même importance qu'aux aspects économiques. C'est en tous les cas ainsi que les Conseils européens d'Hanovre, Rhodes, Madrid et Strasbourg s'étaient exprimés.

Le Traité de Maastricht, incluant le protocole social, et apportant de nouveaux objectifs et possibilités doit constituer une étape complémentaire et essentielle pour la prise en compte de ce parallélisme entre l'économique et le social. Dans le Traité d'Union, de nouveaux objectifs directement liés à la politique sociale comme la santé publique et l'accompagnement social des mutations industrielles et la prise en compte d'une dimension sociale dans d'autres politiques communautaires y ont été renforcées ou développées. De plus, le Protocole social ouvre de nouvelles perspectives pour la mise en oeuvre d'une base réglementaire dans le domaine social ou pour le développement d'accords conventionnels au niveau européen. Cependant tant la Charte que le protocole social et même plus généralement les avancées récentes de la construction européenne recèlent un certain nombre d'ambiguïtés qu'il est nécessaire de clarifier. Car si la finalité, les objectifs de la construction européenne et la reconnaissance de certaines valeurs communes ne sont pas partagées par tous les participants, il est difficile de développer une volonté réelle de coopération qui est à la base de cette construction.
 

Un cadre concurrentiel commun

La recherche de l'unicité du marché communautaire suppose notamment la définition d'un cadre concurrentiel unique (ou commun) à l'échelle de ce marché et s'imposant de manière univoque à tous les opérateurs économiques. Cette définition peut comporter la prise de mesures dans différents domaines comme l'économie, le monétaire, la fiscalité, le social, ... Et ce d'autant plus que la finalité n'est pas le marché mais l'union.

Dans le domaine social, comme très peu de disposition des Traités n'impose une harmonisation et bien que l'objectif d'une amélioration des conditions de vie et d'emploi des peuples européens figurait dans les préambules et dans les Articles 2 et 117 des textes constitutifs, il n'a été réalisé que des tentatives limitées en vue d'une harmonisation des conditions prévalant dans les différents Etats membres. Si donc en matière économique, les Etats membres disposent de compétences de plus en plus résiduelles, il en va autrement en matière sociale où les Etats conservent une autonomie politique et réglementaire importante. Or, face à des difficultés notamment économiques et à la communautarisation d'un certain nombre de politiques économiques, il est tentant d'utiliser le domaine social comme domaine d'ajustement. Mais de tels ajustements peuvent provoquer une rupture de l'unicité du marché. Il est donc important de s'interroger sur l'autonomie et la capacité d'ajustement des Etats membres dans le cadre d'un marché unifié.
 

UNE POLITIQUE SOCIALE COMMUNAUTAIRE "PER SE"

Les objectifs

On peut également s'interroger sur le fait de savoir si une politique sociale communautaire doit n'être qu'une politique d'accompagnement et doit n'être poursuivie que pour autant que la politique économique ou les règles de concurrence le requièrent. Il est par exemple permis de penser que la solidarité qui est un des fondements de l'action communautaire (développement harmonieux, cohésion, amélioration des conditions de vie, ...) devrait amener la Communauté à se doter d'une politique sociale "per se"; les buts et les objectifs suscités ne pouvant être atteints autrement. A ceci près qu'il doit être répondu au préalable à une question d'importance pour laquelle aucun traité ne peut apporter d'éléments: voulons-nous, en dépit de la mondialisation des échanges et des difficultés économiques actuelles, conserver les valeurs sociales originales qui sont les nôtres en Europe? Ces valeurs communes peuvent se résumer en trois caractéristiques fondamentales: conditions de vie et de travail élevées, existence d'un haut niveau de protection sociale et existence de la négociation collective impliquant la liberté syndicale. Ces valeurs s'inscrivent dans la reconnaissance de la spécificité et de la place de l'être humain dans nos sociétés.

Le facteur travail est, dans les Etats développés, une ressource rare, ou plus exactement est artificiellement rendue rare pour permettre que le salaire et les conditions de travail puissent apporter au travailleur et à sa famille un niveau décent de vie. Ce renchérissement du travail a été introduit car l'homme n'est pas un facteur de production comme un autre et car l'exercice de la concurrence parfaite n'implique pas la prise en compte des particularités de ce facteur. Le salarié à titre individuel est un agent économique atomistique dont la mobilité est faible. De plus, à l'échelle mondiale et dans un monde économique ouvert, le facteur travail est abondant. Actuellement, on peut considérer qu'il existe un différentiel salarial de 1 à 30 entre pays peu développés et pays développés. Historiquement, cette rareté artificielle fut tout d'abord développée par le mouvement syndical puis elle fut soutenue par les gouvernements par le biais de législation.

Les objectifs communautaires doivent s'employer à éliminer les entraves créant une rareté réelle par une limitation à l'exercice d'une profession mais doivent, au contraire, soutenir les efforts nationaux créant une rareté artificielle par la fixation puis le maintien d'un prix (salaire et conditions de travail) supérieur à celui qui s'établirait sans instrument (conventionnel ou législatif) en permettant, in fine, une égalisation dans le progrès.
 

Les contraintes

Si l'objectif est clair, les contraintes le sont aussi. A l'heure actuelle, et les débats sur la politique sociale peuvent en témoigner à suffisance, peut-on encore maintenir cette rareté artificielle dans un monde compétitif et ouvert et où le chômage sévit? En d'autres termes, le social est-il un frein au développement économique et donc à la création d'emploi? Il nous faut clarifier la réponse à cette interrogation et se donner les moyens appropriés qui ne dépendent pas de la seule politique sociale.

La Communauté dans son ensemble souffre d'une relative faiblesse de création d'emploi. Nous sommes, en effet, confrontés à un basculement fondamental dans nos économies qui n'est pas seulement un problème cyclique. Cette situation requiert la création de 20 à 25 millions d'emplois avant la fin de la décennie si on veut intégrer les chômeurs et les nouveaux arrivés sur le marché du travail et établir un taux d'emploi par rapport à la population en âge de travailler comparable à celui des USA et du Japon, par exemple. Il apparaît évident que cette création est peu probable dans le cadre habituel des politiques et qu'il faudra redéfinir la répartition du travail et des revenus dans une conception large qui ne se limite pas au simple partage du temps de travail.

Les possibilités de création sont conduites par un ensemble de facteurs que l'on peut classer en 2 catégories: la croissance économique et le contenu en emploi de la croissance. Bien souvent, on a artificiellement tenté de dissocier ces 2 éléments. Le plus bel exemple de ces tentatives est le partage du temps de travail donc de l'occupation et sous-jacent des revenus. Cette dissociation provient en partie d'une certaine myopie des évolutions économiques. L'industrie, c'est-à-dire la production de biens, est encore la référence à la définition de toute politique. Or, l'industrie si on prend le niveau d'emploi est un secteur en régression. Il n'en est cependant rien en terme de production. Il faut distinguer deux éléments qui paraissent contradictoires mais qui cependant réconcilient "compétitivité et création d'emploi". Ces éléments font appel à une certaine dimension sectorielle de l'économie:

- les secteurs exposés à la concurrence extérieure doivent être soutenus par un ensemble de politiques, non pour leur pouvoir de création d'emplois qui sauf révolution industrielle majeure est faible mais pour les capacités d'importation qu'ils génèrent;

- les secteurs abrités de cette concurrence qui peuvent notamment en terme de productivité, donc de contenu en emploi, avoir une évolution totalement différenciée de celle des secteurs exposés, et où des demandes non satisfaites existent.
 

Le débat

Le débat sur la création d'emploi ne peut plus se limiter aux seules questions de la flexibilité (externe, interne et salariale) mais doit s'élargir au financement des politiques actives de l'emploi et de la sécurité sociale. Domaines où le consensus au niveau communautaire paraît encore plus difficile à atteindre que dans le social. et où les marges de manoeuvre des Etats membres pris individuellement sont réduites.

Face à cet ensemble de problématiques, la Commission a désiré lancer un large débat sur la politique sociale communautaire par la réalisation d'un Livre Vert. La publication de ce Livre Vert constituera une occasion pour faire le point et considérer les différentes options qui s'ouvrent pour le futur. Pour préparer ce Livre Vert, la Commission a lancé un appel au public pour d'éventuels contributions et commentaires. Les contributions reçues, y compris des réponses officielles des Etats Membres et d'un large éventail d'organismes, ont démontré un intérêt ferme pour la clarification de divers aspects de la politique sociale européenne dans la prochaine étape du développement de l'intégration européenne.

La question de l'impact des changements socio-économiques importants en Europe constitue une toile de fond bien sombre pour ce débat. Il apparaît dans la plupart des contributions que le thème central soit la nécessité urgente d'améliorer la situation de l'emploi qui constitue, évidemment, une préoccupation majeure commune dans l'ensemble de l'Europe. A cet égard, il est évident que le débat sur ce Livre Vert sera interactif avec celui que suscitera le Livre Blanc sur le thème de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi. Ce Livre Blanc qui sera présenté lors du Conseil européen de Bruxelles du 10 décembre 1993 proposera un cadre d'actions pour les politiques nationales et communautaires aptes à rétablir des conditions positives de développement de ce triptyque "croissance - emploi - compétitivité", éléments essentiels pour répondre aux attentes des européens.
 
 
 

23-10-1993.
 



* Commission des Communautés Européennes, Direction Générale Emploi, relations industrielles et affaires sociales - DG V - rue de la Loi, 200 - 1049 Bruxelles. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que son auteur et non l'institution à laquelle il appartient.