Une préférence communautaire
 
 
Gérard Lafay *

 

La Communauté européenne se trouve aujourd'hui dans une situation paradoxale. D'une part, en effet, elle s'est efforcée de trouver un nouveau dynamisme avec les projets préparés dans les années quatre-vingt, d'abord avec la construction du marché unique, puis avec l'élaboration de l'union économique et monétaire. D'autre part, elle n'est pas parvenue à enrayer son déclin industriel ; au début des années quatre-vingt-dix, elle subit même une crise particulièrement accentuée, qui se traduit par la montée inexorable d'un chômage de masse.

Ce paradoxe reflète une véritable crise d'identité. Au delà des incantations rituelles, la Communauté européenne a graduellement abandonné les principes de base sur lesquels elle reposait, ayant choisi de facto de se fondre dans une option mondialiste. Seul le rétablissement de la préférence communautaire pourra lui permettre de retrouver sa cohésion et de faire face aux défis. Par là même, elle pourra contribuer à la mise en place d'un monde plus harmonieux, fondé sur la reconnaissance et la coopération des organisations régionales.
 

1. L'évolution de la Communauté économique européenne

Dans le Traité de Rome, la conception initiale du marché commun, qui était en même temps sa raison d'être, reposait sur la réalisation d'une union douanière pour les produits industriels, avec fixation d'un tarif extérieur commun. Une approche plus ambitieuse avait été retenue pour la politique agricole commune (PAC) : la fixation dans la Communauté de prix rémunérateurs, généralement supérieurs aux prix mondiaux, s'accompagnait d'un prélèvement à l'importation (droit de douane flexible) et d'une restitution à l'exportation (subvention elle aussi flexible). Dans les deux secteurs, les mécanismes communautaires ont subi une érosion graduelle au cours du temps, puis ils ont été remis en cause à l'occasion des réformes récentes .
 

a) L'affaiblissement des instruments communautaires

Les négociations multilatérales, qui se déroulent dans le cadre du GATT, ont eu pour premier objectif de laminer tous les tarifs douaniers. En acceptant cette logique, la Communauté a perdu son principal instrument dans le domaine industriel puisque son tarif extérieur n'y est plus en moyenne que de 6,4 % et ne comporte que peu de "pics tarifaires". Que signifie un tel tarif lorsque certaines monnaies connaissent des taux de sous-évaluation ou de variation qui sont des multiples de ce chiffre ? Le résultat le plus évident de cette évolution a été la résurgence ou le développement de diverses formes d'obstacles non tarifaires. Et comme la Communauté n'a pas jugé utile de s'en occuper, ce sont les Etats membres qui, chacun de leur côté, se sont attelés à cette tâche. Au lieu de continuer à avancer, la construction européenne a par conséquent reculé dans ce domaine.

Dans le domaine agricole, au delà des pressions extérieures qui se sont toujours exercées à l'encontre de la PAC, les principales causes de difficultés sont venues de l'intérieur de l'Europe. En termes de production, la PAC a trop bien réussi puisque l'objectif d'auto-approvisionnement a été atteint pour de nombreux produits. Si la Communauté reste déficitaire sur l'ensemble de la filière agro-alimentaire, elle est devenue excédentaire pour des produits tels que les céréales, le sucre et le beurre.

Plusieurs effets pervers ont découlé du maintien, pendant une période trop longue, de prix trop élevés. La PAC n'a pas permis la mise en place d'une véritable spécialisation intra-communautaire, en raison des disparités existant entre les produits, des failles du dispositif (entrée libre des produits de substitution des céréales), ainsi que des mouvements de taux de change. Toutefois, ce qui a condamné la PAC sous son ancienne forme, c'est le coût excessif de cette politique qui en était venue à engloutir les deux tiers du budget communautaire. Or ce financement a davantage profité aux agriculteurs les plus performants qu'à ceux qui sont pauvres et endettés, et le montant excessif des restitutions ne pouvait que susciter une opposition de plus en plus vive des autres pays exportateurs.
 

b) La logique des réformes récentes

Depuis le 1er janvier 1993, le "marché commun" a laissé la place au "marché unique". Préparé par le Livre blanc de 1985, puis par l'Acte unique de 1987, celui-ci a été défini comme un espace sans frontières intérieures, où doit être assurée une libre circulation à la fois pour les produits (marchandises et services) et pour les facteurs de production (travail et capital). Suivant le rapport Cecchini, il devait, à la fois, permettre une réduction significative des coûts, assurer une efficacité accrue par le renforcement de la concurrence entre les entreprises, autoriser le jeu des avantages comparatifs au sein d'un ensemble plus intégré, ainsi que favoriser un flux d'innovations par une dynamique de croissance.

En fait, le marché unique n'a pas été conçu comme une zone de production, mais comme une zone de consommation, favorisée par une politique de la concurrence, et qui semble destinée à devenir un sous-ensemble du marché mondial. En renforçant la compétition sur la marché unique communautaire, la politique de la concurrence est indubitablement favorable aux consommateurs européens. Toutefois, à partir du moment où la concurrence est ouverte à tous de la même façon, les producteurs extérieurs à la CEE peuvent en profiter autant que ceux de l'intérieur. S'ils sont mieux organisés ou s'ils bénéficient de conditions de production plus favorables, ils sont même susceptibles d'en recueillir les principaux bénéfices.

En tant que marché, qu'est-ce qui distingue la Communauté du reste du monde ? A la suite de l'érosion du tarif extérieur commun, les Etats membres avaient pris des mesures non tarifaires de protection qui étaient le plus souvent défensives et malthusiennes, et qui avaient des effets d'autant plus pervers qu'elles s'exerçaient dans un cadre trop restreint. Aujourd'hui, cependant, la libre circulation des produits au sein de la CEE rend inopérantes ces mesures sans qu'aucune solution de rechange n'ait été mise en place. Il est vrai qu'une préférence communautaire a été instituée pour les marchés publics, mais sa portée est dérisoire puisqu'elle ne peut s'appliquer que si l'écart entre le prix européen et le prix extra-communautaire est inférieur à 3 %.

Dans le domaine agricole, une réforme de la PAC s'imposait : pour des raisons tant internes qu'externes, la Communauté devait diminuer ses prix et réduire ses restitutions (subventions à l'exportation). Toutefois, cette réforme ne pouvait pas être entreprise avant d'avoir obtenu un compromis acceptable avec les autres partenaires dans le cadre du GATT. En contrepartie de ses concessions, la Communauté devait exiger une approche globale, incluant l'ensemble des subventions directes ou indirectes, et elle devait en même temps réaffirmer la préférence communautaire en appliquant des droits sur les produits de substitution des céréales, exemptés jusqu'à présent. La réforme prématurée de la PAC, puis les concessions unilatérales faites par les négociateurs de la Commission, mettent aujourd'hui l'Europe dans une position intenable.
 

2. Les implications de l'option mondialiste

Par son évolution, la Communauté européenne a suivi, de plus en plus, une logique mondialiste. En l'occurrence, il ne faut pas confondre la mondialisation et le mondialisme : la première est une réalité dans laquelle se situent nécessairement les stratégies des acteurs, qu'il s'agisse des Etats ou des entreprises ; le second est une option délibérée, signifiant que les Etats nationaux comme les organisations régionales s'effacent devant les exigences des acteurs mondiaux (entreprises multinationales ou organisations internationales). Au nom d'un libre échange toujours plus poussé, la Communauté a accepté de facto cette option. Or le mondialisme sous sa forme actuelle autorise de fortes distorsions de concurrence, et la poursuite de ce mouvement ne pourrait que créer de nouvelles difficultés.
 

a) Les distorsions actuelles de concurrence

La compétitivité d'une économie dépend du niveau de son taux de change réel. Contrairement à une vision théorique selon laquelle le marché des changes tend spontanément vers la parité des pouvoirs d'achat, égalisant ipso facto les niveaux de prix des pays, on observe aujourd'hui de profondes disparités qui perturbent les conditions du commerce international. Non seulement les taux de change réels fluctuent de façon excessive entre l'Europe, les Etats-Unis et le Japon, mais la sous-évaluation de nombreuses monnaies asiatiques crée en permanence une concurrence déloyale.

Dans les échanges internationaux, la percée des pays asiatiques en développement s'explique par leur dynamisme, mais aussi par le niveau très faible des salaires. Très souvent, on invoque à ce sujet le dumping social. En fait, il s'agit principalement d'un dumping monétaire

- Dans les pays asiatiques les moins développés, le pouvoir d'achat intérieur des salariés est certes faible, mais il est seulement 6 fois inférieur au nôtre ; le rapport des coûts salariaux (1 à 30) s'explique par le fait que, compte tenu des taux de change en vigueur, le niveau général des prix y est 5 fois plus bas que chez nous.

- De façon atténuée, un phénomène analogue joue pour les "quatre dragons" (Corée du Sud, Taiwan, Hong Kong, Singapour): si le pouvoir d'achat intérieur des salariés grimpe rapidement et atteignait déjà la moitié de celui des pays européens en 1990, le niveau général des prix reste la moitié du nôtre, de sorte que le rapport des coûts salariaux est encore de 1 à 4.

En tant que consommateurs, les Européens profitent de l'importation de produits bon marché en provenance des pays à bas salaires. En tant que producteurs, ils peuvent de moins en moins faire face à la concurrence qu'elle représente. Compte tenu des taux de change en vigueur, les écarts nominaux de coûts salariaux dépassent, de très loin, les écarts de qualification et d'efficacité. Ainsi, les salariés européens perdent leur emploi et les entreprises européennes sont incitées à délocaliser leur activité en dehors de la Communauté. Le caractère déloyal de la concurrence se traduit par le fait que l'Europe parvient difficilement à équilibrer ses échanges bien que sa croissance soit négative, alors que beaucoup de pays asiatiques obtiennent des taux de croissance de 8 % à 10 % par an.
 

b) La fuite en avant

Diverses raisons théoriques justifient une certaine sous-évaluation des monnaies des pays moins développés, mais les résultats observés actuellement sont aberrants1 . Il est clair que dans beaucoup de cas, les autorités des pays asiatiques s'efforcent de maintenir leur taux de change réel à un niveau anormalement bas ; il est non moins clair que, pour des raisons dogmatiques, le critère de compétitivité n'est pas pris en compte dans les politiques monétaires menées en Europe, et l'on peut craindre que ce phénomène ne s'aggrave avec la mise en oeuvre du principe d'indépendance des banques centrales.

Quelles sont les évolutions possibles dans les années qui viennent ? La poursuite des tendances observées ne peut que susciter des tensions de plus en plus vives dans tous les pays défavorisés par les conditions actuelles de la concurrence internationale2 . Elle risque fort de provoquer des réactions de rejet de la part des pays les plus menacés par la concurrence des régions à bas salaires comme par celle des pays qui ne jouent pas les règles du jeu. Une guerre commerciale pourrait alors se déclencher et, à la suite de réactions en chaîne, tous les pays seraient finalement victimes d'un protectionnisme généralisé.

Face à ce risque, certains envisagent de renforcer la logique de libéralisation à l'échelle mondiale pour éliminer toutes les distorsions actuelles de concurrence. Une telle "fuite en avant", qui débouche logiquement sur un libre échange intégral et sur une parfaite mobilité des facteurs de production (travail et capital), remettrait radicalement en cause la cohésion sociale à l'intérieur de chaque économie nationale.

Pour éviter le chômage sous la pression de la concurrence, les travailleurs européens devraient accepter une baisse permanente de leurs salaires, que les Etats seraient incapables de compenser par une hausse continue des transferts sociaux. En outre, on peut douter sérieusement de la plausibilité de mise en place des mécanismes régulateurs qui seraient nécessaires à l'échelle d'une économie totalement mondialisée.
 

3. Les conditions de la préférence communautaire

Ni "Europe forteresse", ni "Europe passoire". Le protectionnisme a fait la preuve de sa nocivité, et la libéralisation des échanges reste un objectif souhaitable. Cependant, le libre-échange ne peut s'appliquer intégralement qu'entre des pays proches qui jouent la même règle du jeu. La dose de libre-échange doit donc varier en fonction de la proximité des économies nationales: dose complète à l'intérieur de la Communauté, forte avec les pays voisins de l'Est ou du Sud dont nous avons intérêt à favoriser l'insertion internationale, plus modérée avec le reste du monde.
 

a) Une Communauté organisée 3

Dans le monde tel qu'il est, la personnalité économique de l'Europe disparaîtra, et sa puissance continuera à s'affaiblir, si le marché unique ne revient pas au principe de la préférence communautaire qui constituait la clé de voûte du marché commun. Appliquée à une Communauté en voie d'élargissement, une telle préférence pourrait comporter trois volets.

- Il serait nécessaire de privilégier, par des mesures fiscales ou réglementaires, les relations entre les entreprises de la Communauté (accords, fusions ou acquisitions), en les avantageant par rapport à la coopération avec des partenaires extra-communautaires.

- Le processus graduel d'union monétaire devrait incorporer un impératif global de compétitivité, afin d'éviter la surévaluation des monnaies de la Communauté vis-à-vis de celles de nos concurrents extra-communautaires. Cet impératif s'impose pour que l'Europe puisse conserver son mode de vie et ses avancées sociales.

- Il conviendrait de réhabiliter le tarif douanier, seul instrument transparent et contrôlable de régulation des échanges, soit pour les produits industriels (par des mesures offensives, strictement limitées dans leur champ et dans leur durée), soit pour les produits agricoles (le tarif n'a pas les inconvénients de l'ancien mécanisme de la PAC). En outre, vis-à-vis des pays dont les monnaies sont les plus sous-évaluées, le tarif pourrait être utilisé temporairement comme un substitut au réajustement monétaire.
 

b) Le cercle des pays proches

Autour de la Communauté se trouvent des pays dont la situation économique est particulièrement difficile et où se développent des germes d'instabilité sous la pression de divers fanatismes politiques ou religieux.

A l'Est, au delà des trois ou quatre pays d'Europe centrale dont le processus d'adhésion doit être enclenché rapidement, la transition vers l'économie de marché est particulièrement douloureuse et aléatoire dans tous les anciens pays communistes, qu'il s'agisse des pays balkaniques ou de ceux qui, comme la Russie, sont issus de la désintégration de l'URSS. Le Sud de la Méditerranée, quant à lui, est caractérisé par l'explosion démographique; le sous-développement économique, déjà manifeste en Afrique du Nord et dans une large partie du Moyen-Orient, devient dramatique au Sud du Sahara.

Il est évident qu'à l'Est, comme au Sud, de profondes réformes sont nécessaires. Il est non moins évident que ces pays ont impérativement besoin d'être réinsérés dans les circuits internationaux en recevant des capitaux, des biens d'équipement, des conseils et des transferts de technologie, mais aussi en ayant la possibilité d'exporter sur nos propres marchés les produits manufacturés qu'ils seront capables de fabriquer dans des conditions rentables. Si l'Europe communautaire ne constitue pas un pôle de croissance, en s'ouvrant prioritairement à ces pays, elle sera submergée par le flot d'une immigration incontrôlable et par l'extension des conflits.
 


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En affirmant clairement son identité, et en s'ouvrant de façon privilégiée aux pays les plus proches, la Communauté ne va pas, pour autant, constituer un bloc isolé du reste du monde. Elle s'inscrira simplement dans un mouvement de régionalisation, dont elle a donné l'exemple aux autres pays, et qui commence aussi à se développer autour des Etats-Unis et du Japon. Désormais, chacun des trois pôles s'efforce de se renforcer et de créer un espace économique avec les pays qui sont dans son mouvance.

Une fragmentation de l'économie mondiale serait dangereuse. En revanche, si la structuration de l'espace autour des pôles s'accompagne d'une dose suffisante de libre échange entre les trois grandes régions, la régionalisation représentera un atout. C'est sur cette base que pourra se mettre en place une organisation mondiale du commerce, afin de remplacer le GATT dont la doctrine comme les méthodes ne sont plus adaptées aux nouvelles conditions de la concurrence internationale.
 
 
 
 

15-10-1993

 



*Conseiller scientifique auprès du Commissaire au Plan, Professeur associé à l'Université de Paris I. 12, Place du Panthéon 75005 Paris