Prélèvements obligatoires: des solidarités à redéfinir
 
 

Bernard Grand *



Si elle n'est pas limitée à l'Europe, la crise économique n'en a pas moins des effets particulièrement dévastateurs sur les sociétés européennes. Leur cohésion économique et sociale, voire leur "niveau élevé de protection sociale"* (article 2 du Traité sur l'Union Européenne) sont en effet mis en cause par le développement du chômage. Dans les sociétés urbaines contemporaines la question devient d'autant plus explosive que nombre de solidarités "naturelles" anciennes se sont affadies (une société rurale peut supporter en le déguisant, un niveau de chômage plus élevé) et qu'elle souligne l'insuffisante solidarité entre ceux qui ont du travail et ceux qui n'en ont pas.

On en vient alors à s'interroger sur la compatibilité entre une Communauté qui se limiterait au marché unique, très ouvert sur l'extérieur, et l'existence de solidarités fondées principalement sur des transferts, donc sur les systèmes de prélèvements obligatoires propres à chaque Etat membre.

Il semblerait en effet qu'à défaut d'une coordination accentuée des politiques économiques, les risques d'évolutions divergentes, si ce n'est conflictuelles, de ces systèmes ne sont pas à sous estimer. Une approche en termes de coopération devrait au contraire permettre aux Etats membres de conserver la maîtrise des solidarités nécessaires à la cohésion des sociétés dont ils émanent.
 

I - Le Marché Intérieur a pour objectif l'efficacité plus que la solidarité:

1) Elément significatif de l'unité du Marché la suppression complète des frontières facilitera aux agents économiques l'exercice combiné des libertés de circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes.

Elle a pour premier effet d'accroître la concurrence entre agents économiques, ce que ces derniers ont anticipé d'ailleurs, dès 1985. Elle est aussi un pari sur les capacités d'adaptation des douze systèmes nationaux de prélèvements obligatoires, qui restent assez différents les uns des autres, et dont le cloisonnement est de moins en moins étanche.

Pour que ce pari réussisse pleinement, la Communauté doit s'assurer que le processus d'ajustement de ces systèmes à un environnement plus concurrentiel se réalise sans dérapage. En soi, la concurrence, même avivée, que le marché intérieur permet aux agents économiques de faire jouer entre des systèmes différents, n'est pas en question: déjà, avec la liberté d'établissement un agent économique pouvait, dans ses critères de localisation, tenir compte de déséquilibres éventuels qu'il ressentait entre d'une part le poids global des prélèvements qu'il était obligé d'acquitter dans un pays, et d'autre part les avantages (notamment le niveau et la qualité des services publics) dont il pouvait y bénéficier en contrepartie.

Le Marché Intérieur peut ainsi conduire indirectement à une amélioration, dans chaque Etat membre, de l'analyse coût-bénéfice de l'intermédiation publique, quel qu'en soit le niveau. Celui-ci relève des choix politiques et de l'histoire propres à chaque pays, et la construction communautaire s'accommode tout à fait de la grande diversité des Etats membres à cet égard: les prélèvements obligatoires représentent moins du tiers du PIB dans certains pays, plus de la moitié dans d'autres, sans pour autant provoquer de migrations massives. Cette diversité est encore plus marquée si l'on compare les Etats membres du point de vue de la structure de leurs prélèvements: tant la répartition entre impôts indirects, impôts directs ou cotisations sociales que celle des pouvoirs entre les autorités compétentes (locales, régionales, professionnelles, nationales), reflètent des choix politiques quant au degré et à la forme de solidarité voulus dans chaque Etat membre.

Il s'agit donc d'assurer que le Marché Intérieur, au delà d'un ajustement accepté, ne conduise pas, même subrepticement, à des modifications non désirées des systèmes existants de prélèvements obligatoires.
 

2) D'éventuels dérapages dans le processus d'ajustement des systèmes de Prélèvements obligatoires au Marché Intérieur ne peuvent en effet être exclus à priori.

Tel serait le cas si les agents économiques en venaient à conjuguer l'utilisation des quatre libertés de circulation de façon à approcher le plus possible d'une situation minimisant leurs contributions et maximisant leurs avantages. A l'extrême cela consisterait à choisir pour chaque type de Prélèvements obligatoires le pays pratiquant le taux d'imposition effective le plus faible, et bénéficier des services collectifs gratuits là où ils sont les plus développés.

Dans la réalité cette dissociation entre coûts et avantages, sauf à se greffer sur des comportements frauduleux, n'est pas facile à mettre en oeuvre: elle dépend en effet du caractère plus ou moins délocalisable des bases imposables c.a.d. des éléments auxquels s'applique un prélèvement: dépense, revenu, patrimoine.

La question qui se pose est donc triple :

- les écarts de traitement fiscal conduisent-ils à des délocalisations effectives des bases imposables, délocalisations qui seraient alors la conséquence extrême de distorsions de concurrence ?

- les libertés de circulation peuvent-elles être utilisées, et dans quelle mesure, à des fins de "localisations fiscales" ne correspondant pas à la réalité ?

-Enfin, les systèmes nationaux de prélèvements obligatoires sont-ils soumis de ce fait à des tensions allant au-delà de leurs capacités d'adaptation, mettant alors en cause sinon leur existence, du moins leur cohérence interne ?
 

3) Le marché unique risque de déchaîner la concurrence entre systèmes nationaux de financement des dépenses publiques, si des butoirs ne sont pas mis en place. Ceci n'a été fait de manière importante qu'en matière de T.V.A.

Pour tout le reste, la voie est libre vers une concentration de la charge fiscale et sociale sur les contribuables les moins aptes à exploiter les possibilités de jouer sur douze systèmes complexes. La solidarité risque d'en pâtir, que ce soit celle entre pays, ou, dans un même pays, celle entre différentes classes de redevables. Pourtant nombre de besoins, ceux qui sont peu individualisables notamment, se prêtent mal aux mécanismes de marché, ne serait-ce que du fait qu'ils s'expriment mal en termes de prix, même s'ils ont un coût. Tel est le cas, évident, de la sécurité extérieure et intérieure, ou de la justice. C'est aussi le cas de certains besoins de santé, d'éducation, etc...
 

4) Autres solidarités

Les solidarités, autres que nationales, sont dans un étau qui se resserre: d'un côté, le repli en désordre de l'Etat, Etat qui leur donnait, malgré tout, les moyens (légaux et financiers) d'exister si ce n'est de s'épanouir; de l'autre l'avancée du marché dans des domaines (santé, retraites, etc.) où, sélectionnant les risques, il accroîtra le nombre des laissés-pour-compte. Le marché unique est plus favorable aux entreprises privées qu'aux organismes de solidarité car ceux-ci ont effectivement du mal à ignorer les frontières: la solidarité nationale l'emporte encore sur la solidarité, professionnelle par exemple, élargie à l'ensemble de l'Europe.

Par ailleurs, le modèle d'organisation des pouvoirs publics reste très marqué par ses origines rurales (l'espace à contrôler quand plus de 80% de la population était rurale) alors que la population s'est concentrée dans de grandes villes. Ce sont elles qui doivent assurer l'essentiel des infrastructures économiques et sociales dont une région a besoin. C'est donc au niveau des collectivités locales que se posent les premières exigences de solidarité.

Enfin, une raison particulièrement pressante de se préoccuper de la mise en place de solidarités est la situation du chômage dans la Communauté.
 

II - LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES COMME OUTIL DE SOLIDARITE

1) La solidarité face au chômage

Pendant longtemps les indemnités de chômage ont été financées dans la plupart des pays par des cotisations assises sur les salaires. Ce système (d'assurance en quelque sorte) devient quasiment ingérable lorsque le chômage atteint les niveaux qu'il connaît aujourd'hui: en faisant peser sur le coût de la main d'oeuvre la charge des indemnités de chômage il met en difficultés les activités à haute intensité de main d'oeuvre. Celles-ci licencient à leur tour ou délocalisent leurs activités, ou les sous-traitent à l'économie souterraine dont on estime qu'elle représenterait plus de 10% du P.I.B. Un cercle vicieux est alors établi.

L'importance des prélèvements assis sur le travail (cotisations des employeurs, cotisations et impôts sur le revenu des employés), est en effet particulièrement accentuée dans la plupart des pays de la Communauté (45% du coût de la main d'oeuvre) par rapport à ses concurrents industrialisés. Certes le remplacement du travail par d'autres facteurs de production (capital, énergie) est une tendance lourde par laquelle s'incorpore le progrès technologique. Mais, alors même que son rythme est plus rapide que celui des créations d'emplois alternatifs, cette substitution est accélérée par le différentiel que les prélèvements ajoutent au coût du travail par rapport au coût des autres facteurs.

Non seulement ce différentiel joue un rôle dans les délocalisations d'activités "anciennes" mais il compromet aussi la compétitivité à long terme de l'économie européenne: celle-ci marque déjà un certain retard en fait d'investissements immatériels (recherche, formation) qui, ayant un fort contenu en travail, ne bénéficient pas, au contraire, du traitement favorable donné aux investissements classiques (matériels). Or ils sont essentiels pour donner aux productions européennes les points forts (qualité, innovation) dont elles ont besoin pour compenser leur coût de travail élevé.

Pour supprimer ce différentiel, ou du moins le réduire, plusieurs options sont envisageables. Transférer les charges qui pèsent sur le travail vers la consommation présente des avantages: on parle beaucoup de TVA sociale favorable à la compétitivité internationale car déductible à l'exportation, ou de taxes écologiques favorables à l'environnement. Cependant la fiscalité indirecte est déjà très développée dans la Communauté, par rapport au Japon ou aux Etats-Unis.

Transférer ces charges vers les autres facteurs de production aurait l'avantage d'une double modification du coût relatif des facteurs de production, paramètre important pour les décisions d'embauche et d'investissement des entreprises - les difficultés ne sauraient pourtant en être mésestimées: réticences dues au caractère quasiment sacré des équipements, de l'investissement matériel. Réticences administratives car on retrouverait les difficultés d'évaluation auxquelles le recours aux formes financières (bénéfices, revenus des titres) des bases de la fiscalité du capital avait permis d'échapper. Il reste que sous ces formes là, très mobiles, cette fiscalité tend inévitablement à s'amenuiser. Même des propositions aussi modérées que celle d'un prélèvement à la source de 15% sur les revenus de l'épargne se sont heurtées à la crainte de plusieurs pays que cela ne profite qu'à ceux qui n'y souscriraient pas. Cette même exigence d'universalité de la mesure rend problématique l'adoption d'une fiscalité frappant les produits nocifs pour l'environnement.

Malgré les difficultés pratiques qu'on lui attribue, une fiscalité assise sur les bases réelles du capital, vérifiables de visu, pourrait être une solution qui mérite au moins d'être explorée. Elle permettrait, en effet, de répondre à plusieurs des objectifs poursuivis: objectifs d'environnement car elle pourrait être modulée selon le caractère plus ou moins polluant des équipements; objectifs d'allégement du coût du travail sans creuser pour autant les déficits publics ni sacrifier le niveau de protection sociale.
 

2) La place de la fiscalité locale

Ce type de fiscalité sur bases réelles constitue d'ailleurs un des éléments principaux de la fiscalité locale.

Dans l'architecture générale des prélèvements obligatoires en tant que modes de financement de solidarités imbriquées les unes dans les autres, la fiscalité locale est d'ailleurs appelée à se développer. L'organisation des pouvoirs fiscaux, qui reste très marquée par le caractère territorial des pouvoirs publics s'adaptera à une situation où la population n'est plus rurale mais urbaine. Se concentrent aussi à ce niveau une grande part des services ou équipements collectifs dont une région a besoin, et une grande part des problèmes liés à l'évolution de l'économie. Réceptacles des flux migratoires après l'avoir été de l'exode rural ces collectivités locales sont confrontées aux coûts d'une urbanisation pas toujours bien maîtrisée (encombrements, inégalités sociales, banlieues difficiles, centres en perdition, ...).

Pour faire face à toutes les dépenses publiques que cela entraîne, ces collectivités locales devraient développer leurs ressources fiscales, s'imposant à elles mêmes d'être un premier chaînon de solidarité s'articulant sur ceux, complémentaires, de la solidarité entre villes, d'une part, entre ville et campagne d'autre part. C'est dans cette articulation là que le niveau national joue son rôle essentiel mais non exclusif: il s'agit d'assurer que l'analyse coûts/avantages des dépenses et des recettes publiques se fasse au niveau le plus proche des citoyens sans pour cela tomber dans les égoïsmes locaux.

C'est aussi d'un accord des autorités nationales que dépend une approche concertée pour tenter de sortir la Communauté de la crise actuelle. Un transfert partiel des charges fiscales et sociales du travail vers les impôts locaux à bases "réelles" ne serait que le volet prélèvements obligatoires d'une stratégie plus vaste. Les autres composantes pourraient être des politiques actives de l'emploi, permettant de réveiller une demande latente (de services notamment) et de lier l'allégement fiscal à la mise au travail effective, pour satisfaire cette demande, de ressources humaines inemployées.
 

3) Encadrer le marché intérieur?

Le survol de ces différents sujets pose aussi la question de savoir en quoi le nouveau traité donne des outils permettant d'encadrer le marché intérieur.

Faut-il l'encadrer d'abord? Oui, si l'on pense que le seul jeu du marché peut mettre en cause les finalités de la Communauté: assurer entre les peuples qui la composent d'abord, mais aussi avec ceux qui n'en font pas partie, une solidarité se définissant non contre les autres mais face à des problèmes nouveaux.

Comment l'encadrer ensuite? C'est là que l'inscription du principe de subsidiarité peut se révéler utile: de la ville à la Communauté, en passant par les Etats dont le rôle restera primordial puisque c'est à eux qu'il reviendra de procéder à ces définitions, il s'agit de définir des chaînons cohérents de solidarité. Vaste programme. Ne pourrait-on commencer, au moins, par un pacte de non-agression fiscale garantissant à chacun des Etats membres que ses ressources financières ne seraient pas détournées par ses partenaires?
 
 

04-11-1993
 



* Task Force Prélèvements Obligatoires , Direction Générale Union Douanière et fiscalité indirecte - DG XXI - Commission des Communautés Européennes, rue de la Loi, 200 1049 Bruxelles. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que son auteur et non l'institution à laquelle il appartient.