Protection sociale et intégration économique européenne
 
 

Sandrine Cazes *



Introduction

Les perspectives d'une intégration économique européenne plus poussée ont contribué à renforcer le débat sur l'avenir des systèmes de protection sociale de la Communauté européenne (CE) et sur l'efficience des politiques sociales nationales d'une part, parce que la construction européenne lance de nouveaux défis aux systèmes en place ; d'autre part, parce que la protection sociale est une composante essentielle de la dimension sociale du marché intérieur.

La viabilité des systèmes se pose ainsi non seulement à un niveau interne ¾ face au vieillissement démographique, à l'alourdissement des charges sociales, etc... mais aussi à un niveau européen: l'hétérogénéité des modèles actuels et les différences de niveau de protection sociale, peuvent entraîner des flux migratoires, qui, s'ils sont importants, risquent d'asphyxier l'économie des pays les plus généreux. Par ailleurs, la CE a attiré l'attention sur le risque de "dumping social" qui pourrait résulter d'une compétition des systèmes (délocalisation des emplois vers les régions où ils sont les moins coûteux et les moins protégés).

Les systèmes nationaux en place pourront-ils dès lors être durablement compatibles avec l'achèvement du marché intérieur ? Comme aucune harmonisation n'a été pour l'instant clairement envisagée dans le domaine social, leur viabilité sera fortement conditionnée par le degré de mobilité de la main-d'œuvre et par les ajustements fiscaux qui se feront au niveau communautaire.

Aussi peut-on s'interroger sur la capacité des différents systèmes européens à satisfaire les nouveaux besoins de protection sociale, dans la mesure où ils risquent tous, tôt ou tard, d'être soumis à des contraintes financières de plus en plus strictes. Ceci, afin de pouvoir rendre* opérationnel le principe de subsidiarité et d'essayer de repenser l'Europe sociale.
 

I. Viabilité et compatibilité des systèmes de protection sociale

L'achèvement du marché intérieur menace-t-il réellement la viabilité des systèmes en place ? Un premier risque peut provenir d'un "différentiel social" au sein de la CE ¾ larges disparités entre le montant des allocations, par exemple ¾ , qui inciterait les ménages des systèmes les moins généreux à migrer vers les pays à forte protection sociale, ceci contribuerait en effet à accentuer la divergence entre les recettes et les dépenses sociales dans les pays les plus généreux. Ainsi, selon l'ampleur des flux migratoires ¾ donc le degré de mobilité de la main-d'œuvre ¾ , la poursuite de l'intégration européenne risque de constituer une contrainte extérieure plus ou moins forte pour les politiques sociales nationales.

Par ailleurs, les structures de financement de la protection sociale des différents pays de la Communauté sont très hétérogènes (schématiquement, les systèmes d'assurances sociales ont des ressources essentiellement basées sur des cotisations sociales obligatoires patronales et salariales, tandis que les systèmes de Sécurité sociale sont surtout financés par impôts, directs ou indirects). Or ce partage du financement entre contributions publiques, charges des entreprises et des ménages n'est pas neutre puisqu'il joue sur les structures de prix et de revenus.

La répartition entre ces trois sources principales de financement, dans chaque Etat-membre, est donc une donnée importante face au processus d'intégration européenne. Dans les pays à forte fiscalisation, le poids des charges sociales sur le coût du travail est relativement faible: au Danemark, par exemple, les cotisations sociales patronales représentaient, en 1992, environ 5 % du coût de la main-d'œuvre contre plus de 25 % en France. Comment ces différences de modes de financement de la protection sociale affectent-elles le comportement des agents économiques? Faut-il considérer que les structures différentes de coût de la main-d'œuvre entre pays influencent la compétitivité relative des économies ? L'analyse comparative nécessite d'apprécier l'incidence des prélèvements obligatoires dans le cadre d'une fiscalité globale.
 

L'impact des prestations sociales sur la migration

D'assez fortes disparités de niveau de prestations sociales apparaissent au sein de la CE : les dépenses de protection sociale par habitant sont supérieures de 10% à 30 % à la moyenne européenne en Allemagne, au Danemark, au Bénélux et en France, tandis que le niveau atteint par cet indicateur en Grèce et au Portugal correspond environ au tiers de la moyenne communautaire, malgré un effort de rattrapage dans ces pays. Les ménages européens sont-ils sensibles à ces différences de niveau de protection ? Sont-ils de ce fait devenus plus mobiles au sein de la CE ?

On ne dispose pas, à l'heure actuelle, d'études empiriques permettant d'évaluer l'impact des prestations sociales sur la migration intra-européenne; toutefois, des travaux portant sur les Etats-Unis montrent que l'incitation des ménages à migrer est faible, même s'il existe des écarts substantiels de niveaux entre les Etats (Blank, 1988) ; or la prestation sociale qui est retenue dans cette étude ¾ l'AFDC ¾est significative, puisqu'elle constitue l'une des principales dépenses du programme social des Etats américains, que son montant varie considérablement entre ces Etats et que l'allocation aux bénéficiaires est relativement transparente. Comme l'Europe constitue un espace moins homogène que les Etats-Unis, il semble que les seules différences de niveau de protection sociale observées au sein de la Communauté ne constituent pas des opportunités suffisantes pour donner lieu à des flux migratoires importants.
 

Sensibilité à l'effort contributif et mobilité du travail

Dans la phase actuelle de la construction européenne, aucune harmonisation des prestations sociales ou de leur financement n'est prévue : la diversité des systèmes de retraites et d'assurance maladie, les différences de niveaux de vie entre les pays de la Communauté rendent impossible, à court et moyen terme, l'uniformisation. D'ailleurs, la Charte sociale n'évoque le sujet que de façon extrêmement vague (CE, 1989). La disparité, au sein de la Communauté, du poids respectif des cotisations sociales salariés peut-elle entraîner des mouvements de main-d'œuvre risquant d'accentuer les problèmes de financement de la protection sociale?

Le vieillissement démographique est une évolution commune à l'ensemble des pays européens ; aussi, chaque pays devra-t-il, à l'avenir, faire face à une hausse des charges sociales. Confrontés à un contexte économique plutôt défavorable, les pouvoirs publics pourront réagir de deux façons: soit essayer de préserver leurs normes sociales ¾ et ils ne pourront le faire qu'au prix d'une augmentation substantielle des prélèvements (taux de cotisations et/ou taux d'imposition); soit remettre partiellement en cause leurs acquis sociaux (comme l'Allemagne commence à le faire actuellement).

Il est alors possible que les écarts entre les salaires nets d'impôts se creusent, créant une incitation plus ou moins forte à aller s'installer dans le pays le plus avantageux en termes de rémunération. La compétition des systèmes pourrait alors, dans un processus un peu catastrophique, conduire à des politiques de "moins-disant social". Mais comme ces différences de prélèvements refléteront des choix de politiques de redistribution, elles se justifieront finalement par la contrepartie d'un certain niveau de protection sociale. Aussi, "plus de cotisations sociales signifie en général plus de prestations sociales" et l'essentiel de la diversité du poids des cotisations provient de services différents rendus par la Sécurité sociale (Sterdyniak et alii, 1991).

Enfin, il est probable que les marchés du travail en Europe ne s'intègrent que très lentement, voire pas du tout. Même aux Etats-Unis, les marchés du travail des différentes régions sont loin d'être parfaitement intégrés ¾ persistance des écarts de salaires réels, de conditions de travail et de chômage entre les Etats ¾ alors que les décalages linguistiques et culturels sont moins importants que parmi les pays membres de la Communauté européenne. Aussi, le marché du travail devrait à l'avenir rester segmenté. D'ailleurs, les mouvements migratoires passés ¾ notamment des pays du sud de l'Europe vers le nord ¾ n'ont pas entraîné l'égalisation des salaires et l'uniformisation des conditions de travail (Groupe international de l'OFCE, 1992).
 

Les différences de coût de la main-d'œuvre

La menace de "dumping social" provient surtout des pays membres ¾ Grèce et Portugal ¾ dont les faibles coûts salariaux et annexes pourraient conduire à moyen terme à une dévaluation sociale dans les pays à salaires élevés ¾ Allemagne, France, Bénélux, Danemark (par exemple le coût moyen de la main-d'œuvre dans l'industrie manufacturière en Grèce et au Portugal, ne représente respectivement que 38% et 22% du coût français). Aussi, lorsque dans une économie, la protection sociale est financée par des cotisations et que celles-ci représentent une part importante du coût de la main-d'œuvre, on peut craindre qu'une hausse du prix du travail ¾ via les prélèvements sociaux ¾ ne décourage les investissements dans ce pays (du fait de la hausse du coût de production et de la réduction consécutive de la demande) ; des différences importantes de coûts risqueraient alors d'être des facteurs de délocalisation des activités économiques.

Quelques éléments peuvent toutefois nuancer, voire critiquer cette argumentation. Ainsi, une étude économétrique montre qu'à court terme, les "salaires nets s'ajustent immédiatement aux augmentations de cotisations salariés et à bref délai aux hausses de cotisations employeurs"; en d'autres termes, il y aurait un mécanisme de compensation entre cotisations sociales et salaires nets, et ce phénomène semblerait vérifié dans la plupart des pays européens (Cotis et Loufir, 1990). Au total, le prix du travail payé par les entreprises n'étant pas modifié, il ne devient pas plus rentable d'aller investir à l'étranger ; cette analyse reste valable même si on introduit de la rigidité salariale; mais l'effet de compensation transiterait alors par une montée du chômage d'équilibre, diminuant a posteriori, les salaires.

Par ailleurs, le coût moyen de la main-d'œuvre (par tête ou par heure travaillée) n'est pas en soi un indicateur satisfaisant de compétitivité car il néglige certains facteurs déterminants dans la constitution du prix de vente (productivité de l'entreprise, variation des prix des concurrents et évolution de ses coûts de production en monnaie commune). L'évolution du coût de la main-d'œuvre par unité produite est un meilleur indicateur de compétitivité, même si son lien avec l'évolution des performances du commerce extérieur est parfois ténu. Toutefois, lorsqu'on compare cet indicateur entre les pays de la CE, les différences se réduisent considérablement. Enfin, les écarts de coûts proviennent aussi des différences de conditions de travail (protection de la stabilité dans les relations de travail, sécurité de l'emploi, etc..); ainsi, les pays où les normes sociales sont élevées ne sont pas désavantagés dans la compétitivité européenne, s'ils peuvent assurer leur niveau de protection sociale grâce à un niveau adapté de la productivité du travail.

Finalement, il semble peu probable que la poursuite de l'intégration économique européenne conduise à des phénomènes importants de délocalisation des activités économiques. En outre, un certain rapprochement fiscal (adaptation de la TVA, premières étapes vers l'harmonisation de l'impôt sur les sociétés, etc...) a déjà eu lieu au niveau communautaire, afin d'éviter qu'une concurrence fiscale ne s'établisse entre les Etats-membres. Par contre, la concurrence venue de l'Est commence à menacer la compétitivité des industries (de la Communauté) grâce à des coûts salariaux et sociaux bien moindres. Les perspectives d'élargissement de la CE aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) pouvant ainsi faire apparaître un risque de démantèlement social au sein de la Communauté, il paraît indispensable que l'adhésion de ces pays ne se fasse qu'après un effort de rattrapage minimum de leurs économies.

Enfin, la structure du revenu peut moduler l'incitation à migrer de certaines catégories de la population : les bas salaires par exemple a priori plus mobiles peuvent, dans la mesure où les transferts sociaux représentent une large part de leur revenu, subir une perte de bien-être importante en cas de migration, selon le fonctionnement du système social du pays d'accueil. Il est possible que les entreprises les plus en pointe se regroupent et forment des pôles de compétitivité dans les régions les plus avancées du point de vue technologique et où la main-d'œuvre est la mieux payée; d'autres franges de la population (les chercheurs, les ingénieurs, les consultants, les universitaires, les chefs d'entreprise, etc...) deviendraient plus mobiles.
 

II. Le renforcement de la cohésion économique et sociale

Depuis les années quatre-vingt, les systèmes de protection sociale ont été remis en cause dans tous les pays de la Communauté. Confrontés à des problèmes de même nature (ralentissement de la croissance, développement des situations d'exclusion sociale, évolution démographique défavorable, croissance du coût des soins de santé, etc...), les pouvoirs publics ont eu de plus en plus de difficultés à concilier progrès économique et progrès social.

En dépit de cette homogénéisation des contraintes, la diversité des systèmes de protection sociale rend impossible toute uniformisation à court et moyen terme. En outre, le choix d'une norme est particulièrement délicat: l'évaluation de la qualité d'un système de protection sociale est forcément imprécise et subjective ; par ailleurs, une harmonisation "par le haut" pourrait ne pas être financièrement tenable pour les pays à moindre protection sociale; une harmonisation "par le bas" serait en revanche inadmissible pour les pays à forte protection sociale.

Avec l'achèvement de l'intégration économique et monétaire et les perspectives d'élargissement de la Communauté, la crise de la protection sociale se cristallise de plus en plus au niveau européen. Aussi peut-on se demander si une partie des problèmes qu'affrontent les politiques sociales nationales ne doit pas être résolue au niveau communautaire.
 

Des contraintes communes

Les dépenses de protection sociale vont probablement évoluer de façon similaire dans l'ensemble de la CE : les charges sociales vont poursuivre leur progression ou même s'accélérer, du fait du vieillissement croissant de la population et de l'augmentation de l'espérance de vie. A ces difficultés internes risquent de s'ajouter des contraintes externes. Les perspectives d'union économique et monétaire limitent considérablement la marge de manœuvre des politiques budgétaires : les règles de Maastricht, si elles sont suivies, vont renforcer les pressions sur les dépenses publiques, dans la plupart des pays membres (théoriquement, les déficits publics nationaux devraient être inférieurs à 3% du PIB et la dette publique brute ne devrait pas excéder 60% du PIB, cette dette incluant, entre autres, celle des organismes de Sécurité sociale).

La rigueur budgétaire pourrait alors matériellement contraindre les politiques nationales de redistribution, d'autant que l'évolution vers une harmonisation plus poussée de de la fiscalité indirecte impliquerait pour certains Etats-membres une réduction importante de leurs recettes publiques. D'ailleurs, plusieurs pays de la CE ont déjà procédé à des coupes budgétaires importantes, n'hésitant pas pour cela à sacrifier certains de leur acquis sociaux: diminution des allocations de chômage et des aides familiales en Allemagne, réduction de la prise en charge des assurés sociaux en France, etc...

Pourtant, cette dimension sociale constitue un élément essentiel de la cohésion européenne. Si les gouvernements européens remettent en cause, même partiellement, leurs acquis sociaux, quel devra être, alors, le rôle de la Communauté ? Ceci, d'autant que le processus d'intégration économique risque de faire apparaître de nouveaux besoins de protection sociale. Son incidence, par exemple, sur les niveaux de pauvreté reste pour l'instant extrêmement difficile à prédire : la plupart des analyses restent trop agrégées pour que des conclusions définitives puissent être tirées; la répartition des revenus doit en effet être prise en compte.

Les inégalités semblent s'être creusées depuis les années quatre-vingt, dans la plupart des pays européens; or cette tendance risque de s'accentuer, dans la mesure où le marché intérieur va offrir de meilleures opportunités aux travailleurs qualifiés et très qualifiés.

Les répercussions sur le chômage risquent elles aussi d'être inégales; les ajustements se feront vraisemblablement au détriment des travailleurs les moins qualifiés, dans les régions les plus riches. Au total, il y aura "un risque accru, au moins à court terme, d'insécurité et de marginalisation qui affectera certaines catégories" (Commission européenne, 1991).
 

Quelle dimension sociale ?

Depuis les années soixante-dix, la Communauté a tenté à plusieurs reprises d'acquérir sa dimension sociale en appelant à "plus de convergence des politiques sociales"; la Charte sociale insiste également sur la nécessité de proposer des actions relevant de la compétence communautaire. Cependant, l'homogénéisation des instruments économiques du transfert social ¾ la protection sociale ¾ est exclue. S'agissant d'un sujet extrêmement sensible au niveau national, il devient délicat de le traiter à l'échelle des Douze: d'une part chaque gouvernement recule devant une perte d'autonomie dans un domaine aussi important du point de vue politique, économique et électoral; de l'autre, les systèmes de protection sociale en place sont enracinés dans des contextes historiques et culturels très différents.

Actuellement, la Commission européenne préconise plutôt la recherche de convergence des objectifs sociaux, tout en respectant la diversité des systèmes et en s'inspirant du principe de subsidiarité (ne pas traiter au niveau européen ce qui peut l'être de manière plus efficace au niveau national, régional ou local), ces deux recommandations devant permettre aux Etats-membres de conserver la maîtrise de l'organisation et du financement de la protection sociale. Toutefois, la recrudescence de la pauvreté au cours des années quatre-vingt3 montre que les politiques nationales n'ont pas toujours su protéger les plus démunis; or à l'avenir, les contraintes financières risquent de devenir plus strictes. Dans ce contexte, il est important de se préoccuper de la répartition des compétences en matière de protection sociale, afin de renforcer la cohésion économique et sociale : une harmonisation des revenus minimums des Douze, par exemple, semble pour l'instant difficilement réalisable, du fait de différences importantes de niveau de vie; d'ailleurs, l'entrée dans la Communauté d'autres pays risquant d'accentuer les disparités entre les Etats-membres.

Il est indispensable de définir et de promouvoir des aménagements instrumentaux et institutionnels au niveau européen (par exemple, standardiser les informations statistiques, les méthodes d'évaluation de la pauvreté, et celles de calcul et d'attribution des prestations).

La Communauté pourrait alors renforcer et mieux cibler son aide au développement économique des régions les plus pauvres (surtout en cas de nouvelles adhésions); elle pourrait également encourager l'introduction de nouvelles formes de protection sociale.
 
 

19-10-1993
 



Bibliographie

- Blank R. M. ,1988, "The Effect of welfare and wage levels on the location decisions of female-headed households", Journal of Urban Economics.
- Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux, 1989, Commission des Communautés Européennes.
- Cotis J.P. et A. Loufir, 1990, "Formation des salaires, chomage d'équilibre et incidence des cotisations sur le coût du travail". Economie et prévision; n° 92-93.
- European Commission, 1991, " Final Report on the Second European Poverty Program", Bruxelles.
- OFCE, 1992 , Premier rapport, Paris Le Seuil..
- Sterdiniak H., M.M. Blonde, G. Cornilleau J., Le Cacheux et J. Dem, 1991 ,"Vers une fiscalité européenne", Paris, Economia.



* Observatoire Français de Conjonctures Economiques - OFCE - Département des Etudes, 69 quai d'Orsay 75007 Paris.