Les perspectives des finances publiques communautaires après Maastricht et Edimbourg
 
 

E. Boutitie - D.Bureau *



Alors que la Commission envisageait en février-mars 1992 un relèvement des ressources propres de la Communauté de 1,2% du PNB en 1992 à 1,37% en 1997, le compromis élaboré à Edimbourg les 11 et 12 décembre 1992 retient un plafond de 1,27% à l'horizon 1999. L'écart, faible dans l'absolu, s'explique partiellement par les contraintes conjoncturelles rencontrées par les Etats-membres dans l'évolution de leurs Finances Publiques. Il est néanmoins significatif, et traduit sans aucun doute l'importance prise par le principe de subsidiarité dans les débats sur la ratification du traité de Maastricht.

Peut-on considérer qu'il reflète aussi l'affaiblissement de la dynamique fédérale dans la Communauté ? La réponse à cette question ne doit pas être trop hâtive, indépendamment même des incertitudes qui demeurent sur les perspectives des Finances Publiques communautaires, compte tenu de l'environnement économique.

Le compromis d'Edimbourg respecte en effet les engagements inscrits au Traité, notamment celui de créer un Fonds de cohésion : la réduction des enveloppes financières à l'horizon 1999, par rapport aux propositions initiales de la Commission, a porté sur les politiques internes, c'est-à-dire les politiques sectorielles, et non sur le Fonds de cohésion et les Fonds structurels.
 

L'EXEMPLE DES FEDERATIONS EXISTANTES

Plus fondamentalement, l'idée que le degré de fédéralisme peut se mesurer simplement au poids dans le PIB du budget de l'instance centrale est contredite par l'observation d'une très grande diversité des mécanismes budgétaires à l'oeuvre dans les fédérations existantes.

Il apparaît ainsi possible de maintenir une forte décentralisation, de fonctions régaliennes telles que la sécurité intérieure, du secteur des transports et communications, ou de celui de la santé. Celle de l'éducation constituerait même la norme. Or l'ensemble de ces fonctions représente en France, par exemple, près de 50 % des dépenses des administrations publiques. De plus, si le taux global de décentralisation des politiques de transferts est en général plus faible, une analyse fine distinguant entre retraites, indemnisation du chômage et politiques familiales conduit à nouveau à constater la diversité des situations : les gouvernements fédéraux peuvent se concentrer sur la définition de normes minimales, dès lors que les dispositifs gérés aux niveaux inférieurs de gouvernement ne causent pas de distorsions excessives des coûts du travail entre pays.

En matière fiscale, on observe que la concurrence entre juridictions n'a pas conduit à une uniformisation des taux de taxes, même dans les fédérations où l'unification des marchés est la plus poussée. A cet égard l'intégration actuelle de la Communauté apparaît même forte.

Souvent la répartition des compétences dans les fédérations existantes tient à leur histoire. A cet égard, une spécificité de la Communauté est qu'elle regroupe des Etats qui ont des niveaux de prélèvements obligatoires élevés, liés à leurs systèmes de protection sociale. S'il n'est pas question de revenir sur ceux-ci, dans leur principe, certaines de leurs modalités définies à une époque où le plein emploi était assuré sont sources de rigidités sur le marché du travail ou mettent en cause leurs performances.

L'accroissement de leur efficacité conduit à se fixer des objectifs de réduction du poids des transferts sociaux dans le PIB et de diminution de leur effet sur le coût du travail non qualifié. Ceci n'est pas contradictoire avec un renforcement de la protection des plus démunis. Mais on voit mal comment pourrait être envisagée une modification d'échelle du budget communautaire, dans un contexte où la maîtrise des prélèvements constitue la priorité. En dehors du cas où cette modification d'échelle résulterait d'un transfert explicite de responsabilité, une simple substitution de prélèvement avec ceux des Etats constitue en effet une hypothèse peu réaliste. Dans ces conditions, un dérapage du budget communautaire rendrait plus difficile cet effort de maîtrise.

Finalement, si l'examen du fonctionnement des fédérations existantes éclaire utilement la réflexion, on ne peut en escompter la définition d'un modèle directement transposable.
 

LES POINTS DE CONSENSUS

Au-delà de l'implication justifiée du niveau communautaire lorsque les politiques nationales risquent de distordre les conditions de concurrence, deux points de consensus semblent émerger des réflexions et études récentes portant sur les perspectives budgétaires et fiscales dans la Communauté (CE) :

- le maintien d'un degré élevé d'autonomie fiscale présente des avantages économiques,
- à court terme, il n'est pas nécessaire d'impliquer le budget communautaire dans la redistribution interpersonnelle. De même, ni unification, ni harmonisation forcée des systèmes de sécurité sociale ne sont à l'ordre du jour.

Le premier point rejoint le principe de subsidiarité, qui appelle trois observations du point de vue économique.

- Tout d'abord, la mise en concurrence des gouvernements à laquelle il conduit, lorsque la mobilité est forte, peut être bénéfique. Cette compétition fait en effet peser sur les gouvernements nationaux une incitation forte à améliorer l'efficacité de leurs actions, en leur interdisant, de fait, de développer des services publics dont l'utilité n'est pas en rapport avec les impôts perçus.

- Par ailleurs, l'approche en terme de "public choice" souligne les coûts et risques d'inefficacité associés aux politiques centralisées. Ignorée de l'économie publique traditionnelle, la mesure de l'imperfection des mécanismes administratifs de coordination a été prise à partir des années soixante. De nombreuses observations ont alors montré que l'efficacité des interventions publiques restait souvent virtuelle du fait des défaillances et objectifs propres poursuivis par les structures en charge de celles-ci.

- Enfin, la théorie économique précise qu'il existe plusieurs moyens de corriger les inefficacités liées à la présence d'externalités : la centralisation, qui consiste à utiliser une autorité de rang supérieur, est une solution possible ; la coopération entre les agents en étant une autre, ceux-ci ayant intérêt à résoudre la source de l'inefficacité s'ils disposent des informations nécessaires. Dans ce cadre, le principe de subsidiarité suggère de n'intervenir au niveau central que si la coopération entre les Etats s'avère inefficace.

Le second point de consensus concerne l'application de la subsidiarité à la redistribution interpersonnelle et la protection sociale. Il vient modérer la crainte souvent exprimée que la concurrence fiscale oblige rapidement les Etats de la CEE à réduire l'ambition de leurs politiques redistributives. En effet, le marché du travail européen est loin de l'intégration parfaite, cette situation étant appelée à durer, compte tenu de l'importance des barrières linguistiques et culturelles, ou des imperfections des marchés du logement. Pour autant des risques de migrations déséquilibrantes pourraient apparaître pour certaines populations spécifiques, main-d'oeuvre très qualifiée par exemple. Mais, on reste loin du cas théorique où la mobilité des facteurs de production annule la possibilité pour les Etats-membres de poursuivre des politiques redistributives indépendantes.

Si la déréglementation des marchés financiers rend très mobile la base imposable des revenus du capital, l'harmonisation de la TVA et celle des taux d'accises laissent peu de place à une concurrence fiscale en matière d'impôts indirects. Enfin, la menace d'une concurrence fiscale directe sur les impôts sur le revenu et les cotisations sociales, qui représentent près de 60 % des prélèvements obligatoires totaux, est réduite du fait de la faible mobilité de la main d'oeuvre.
 

REDISTRIBUTION ET STABILISATION

Il y a débat par contre, dans la perspective de l'union monétaire, sur l'ampleur souhaitable et les conditions de développement des transferts inter-régionaux dans le cadre du budget communautaire, et sur la contribution éventuelle de la CE à la stabilisation macro-économique.

L'abandon de l'instrument de la dévaluation semble en effet plus important pour les pays moins favorisés devant soutenir un processus de rattrapage, et dont les économies subissent une transformation structurelle profonde. Toutefois ces pays seront aussi les premiers bénéficiaires d'autres avantages tels que les économies sur les coûts des transactions et la disparition de l'instabilité des taux de change, et ils bénéficieront des gains à long terme que permet une plus grande ouverture au commerce international.

En fait, l'évolution prévisible des divergences inter-régionales à l'intérieur de la CE est sujette à controverse. Pour apprécier la validité de la thèse de la divergence, il importe de distinguer deux niveaux : les indicateurs de disparités inter-régionales mettent effectivement en évidence un accroissement des écarts à partir de 1980, alors que la tendance inverse prévalait depuis au moins deux décennies ; en revanche les indicateurs de disparité entre pays montrent un phénomène de rattrapage réel pour les pays pauvres de la CE (à l'exception de la Grèce) depuis 1985. Ainsi l'accroissement observé des disparités régionales dans la CE résulte d'abord de celui des disparités intra-pays. Ceci réduit les justifications à l'intervention du budget communautaire, puisqu'il est légitime de considérer que les pays sont aptes à résoudre leurs problèmes redistributifs internes. De plus la structure très homogène des revenus par tête dans la CEE permet de réserver les mécanismes redistributifs du budget communautaire aux quatre pays du Fonds de cohésion, qui s'écartent en effet significativement de la moyenne : Grèce, Portugal, Irlande et dans une moindre mesure Espagne.

Par ailleurs la tendance à la spécialisation dans le cadre d'une union monétaire pourrait accroître l'ampleur des chocs spécifiques rencontrés par les différentes régions. Ceux-ci devront alors être stabilisés sans l'instrument du taux de change. Pour autant, il existe une quasi-équivalence entre un mécanisme d'assurance contre des chocs régionaux spécifiques géré dans le cadre d'un budget fédéral, d'une part, et l'assurance que peuvent mettre en oeuvre eux-mêmes les Etats membres en répartissant la charge de ces aléas dans le temps par appel aux marchés financiers, d'autre part. Si les Etats-membres conservent leur autonomie budgétaire, le besoin de mettre en place un mécanisme fédéral d'assurance automatique n'est donc pas avéré. Or la conception d'un tel mécanisme pose des problèmes difficiles, pour assurer un niveau d'assurance significatif, sans générer des transferts importants non maîtrisés.

On ne peut nier par contre le besoin de clarification qui demeure au sujet de la stabilisation macroéconomique en UEM. Celui-ci comporte au moins deux questions: comment concilier autonomie budgétaire des Etats et respect par ceux-ci de règles prudentielles, écartant tout risque de mise en cause de la stabilité des marchés financiers ? Il faut ici noter le soin avec lequel l'examen du respect par les pays des critères de convergence du traité devra être réalisé. Cela suppose des méthodes objectives et incontestables, pour dissocier par exemple les composantes structurelles et conjoncturelles de la dérive des finances publiques. Au-delà de l'appréciation statistique, il faudra définir pratiquement comment sont tirées les conséquences de cet examen, et préciser les procédures prévues par le Traité pour préparer les décisions du Conseil des Ministres. De même, les modalités de définition du policy-mix communautaire, et celles de mise en oeuvre de la coopération des Etats sur le volet budgétaire doivent être explicitées. Outre le préalable d'une plus grande convergence économique, notamment des taux d'inflation, avant le passage à la monnaie commune, la récente crise du SME souligne sans aucun doute l'importance de ces questions.
 

PERSPECTIVES

L'ensemble des observations qui précèdent ne conduit pas à recommander, du moins sur des considérations économiques, une orientation dans le sens du fédéralisme budgétaire. En conséquence, l'évolution d'un financement de la Communauté fondé sur des contributions des Etats, vers une véritable ressource propre n'est probablement pas la priorité de l'agenda pour les prochaines années. Et la coopération des Etats-membres devrait être la solution privilégiée pour régler les problèmes d'externalités, fiscales en particulier. Mais, l'expérience montre que cette coopération des Etats a du mal à se réaliser spontanément. Contribuer à sa mise en oeuvre et au développement de la convergence des politiques des Etats membres constitue donc potentiellement une fonction importante pour la CE.

Par ailleurs l'implication budgétaire directe de la CE peut être contenue, en améliorant l'efficacité des autres instruments dont elle dispose : ainsi une meilleure prise en compte de l'argument d'efficacité économique en droit de la concurrence peut, au-delà de ses avantages directs, permettre d'écarter les pressions en faveur de politiques industrielles potentiellement sources de distorsions de concurrence ; de même le développement des programmes communautaires de R&D doit tenir compte des possibilités offertes par l'exemption recherche en droit des concentrations, et des procédures Eurêka, etc.

Enfin, s'il n'est pas nécessaire d'harmoniser plus avant les régimes de protection sociale sous la pression d'une forte concurrence fiscale, certains aspects de ceux-ci, tels que la protection assurée par les régimes complémentaires, peuvent constituer des obstacles à la mobilité, et donc un handicap dans la perspective de l'union économique et monétaire. L'implication communautaire en ce domaine reste alors légitime. Mais elle doit être souple dans ses modalités et bien centrée sur la mobilité du travail. Ni l'uniformisation, ni la suppression de toute discrimination ne peuvent être postulées a priori. Des objectifs de ce type, lorsqu'ils ne sont pas fondés, freinent sûrement la coopération des Etats, en suscitant leur méfiance.

Il faut cependant souligner que l'énoncé du principe de subsidiarité ne définit pas à lui seul la répartition souhaitable des compétences entre niveaux de gouvernements, ni ne résout le problème du choix des instruments d'intervention économiques. Le plus souvent il existe en effet plusieurs solutions envisageables, dont les deux extrêmes sont la centralisation d'une part, et la stimulation de la concurrence d'autre part. Par exemple la stimulation des trafics transeuropéens en transports et télé-communications peut être recherchée, soit par l'ouverture à la concurrence de certains segments d'activité actuellement exploités par les réseaux publics nationaux en situation de monopole, soit par un accroissement des investissements publics. Mais les deux approches sont souvent incompatibles.

Chacune des alternatives présente des coûts et des avantages, traduisant l'existence de conflits d'objectifs que l'on peut illustrer aussi en signalant la confusion qui existe entre redistribution et politiques sectorielles dans le cadre des Fonds structurels, qui risque de favoriser l'implication du budget communautaire dans des politiques ne satisfaisant pas au principe de subsidiarité

Ceci soulève deux débats importants.

Le premier porte sur les modalités des transferts de la Communauté vers les Etats-membres et sur l'efficacité des actions mises en oeuvre sur la base de cofinancements CE-Etats. Le principe actuel de "partenariat" dans la procédure d'allocation des fonds structurels vise, en théorie, à s'assurer que les transferts financiers de la Communauté sont conditionnés à la réalisation par une région d'un projet susceptible de l'aider à mettre en place des infrastructures ou à qualifier la main d'oeuvre pour être en mesure de concurrencer sans désavantage excessif les autres régions. Le cofinancement conduit cependant à des procédures d'engagement assez compliquées. L'évaluation économique de l'utilisation des fonds structurels entre 1988 et 1992 a montré combien il était difficile de mettre en évidence les progrès de nature structurelle sur les fonctions de production des pays concernés.

Le second débat porte sur les outils les plus adaptés pour stimuler la croissance européenne et sa compétitivité vis-à-vis de ses partenaires commerciaux. L'initiative Européenne de Croissance, décidée au sommet d'Edimbourg, repose sur l'implication du budget communautaire et de la BEI pour accélérer et accroître les investissements publics d'infrastructures prévus dans les Etats-membres. Mais celle-ci est parfois jugée trop timide et un développement plus ambitieux de la politique d'investissements publics dans la CE est suggéré, dans la perspective du livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi. L'analyse qui précède souligne que l'on ne devrait pas exclure sa concrétisation dans le cadre budgétaire des Etats, le rôle de la CE se limitant à jouer un rôle de catalyseur.

La structure actuelle du budget communautaire est encore déterminée par le poids de la politique agricole commune et celui de transferts compensateurs mis en place aux différentes étapes de l'unification européenne. Le principe de subsidiarité n'a joué qu'un rôle mineur dans son développement. La mise en oeuvre concrète de celui-ci constitue finalement une des questions majeures posées à la Communauté pour les prochaines années.
 
 

18-10-1993
 



* Direction de la Prévision, Ministère de l'Economie, 139 rue de Bercy - 75012 PARIS. Les jugements exprimés par les auteurs n'engagent qu'eux-mêmes et non l'institution à laquelle ils appartiennent.