Le secteur bancaire dans l'espace financier européen
 
 

Paolo Clarotti


Personne ne peut contester le rôle essentiel joué par le secteur bancaire dans l'espace financier européen. Il s'agit de loin du secteur dont le volume dans le contexte des activités financières globales est le plus important. Mais il faut ajouter que la primauté du secteur bancaire ne se limite pas uniquement aux agrégats quantitatifs car c'est à partir du secteur bancaire qu'ont été dégagés les principes fondamentaux qui régissent actuellement l'ensemble de l'espace financier européen.
 

I. REGLEMENTATION EN VIGUEUR

Principes fondamentaux

Ces principes sont:

- L'harmonisation des normes essentielles relatives à la surveillance prudentielle des institutions financières et à la protection des investisseurs, déposants et consommateurs.
- La reconnaissance mutuelle par les autorités de contrôle de tous les Etats membres de la façon selon laquelle ces normes sont appliquées par chacune d'elles.
- Le contrôle et la surveillance des institutions financières par l'Etat membre où se situe leur siège, et ce pour toutes les activités dans la Communauté, que celles-ci soient effectuées par l'intermédiaire d'une succursale ou en offrant des services directement par-delà les frontières.
- Un agrément unique attribué par l'Etat membre du siège de l'institution financière doit permettre à cette dernière d'offrir des services dans les autres pays membres - par le biais de succursales ou directement - pourvu qu'elle ait été autorisée à exercer la même activité dans son pays d'origine.

Il importe d'examiner brièvement comment on est parvenu à la réalisation de ces principes pour le secteur bancaire.
 

La directive de 1977

Adoptée en 1977, une première directive de coordination relative aux activités bancaires a permis de réaliser trois objectifs principaux:

- écarter la plupart des obstacles à la liberté d'établissement des banques et autres institutions de crédit;
- fixer des principes communs d'octroi de licences bancaires;
- introduire le principe de base du contrôle par le pays d'origine.

Mais il restait des obstacles à lever pour créer un véritable marché unifié des activités bancaires.

- Les banques et autres institutions de crédit devaient encore s'adresser à onze organismes de contrôle différents pour pouvoir créer des succursales dans tous les pays membres.
- Les services bancaires ne pouvaient toujours pas être offerts à travers les frontières de tous les pays membres.
- Les activités bancaires n'avaient pas été définies avec exactitude.
 

La directive de 1989

Une seconde directive de coordination, adoptée en décembre 1989, a permis de lever toutes ces barrières.

- Elle a confirmé le principe d'un agrément unique autorisant les banques et autres établissements de crédit à offrir leurs services dans toute la Communauté, par l'entremise de succursales ou directement.
- Les autorités nationales de contrôle doivent reconnaître mutuellement les agréments délivrés par les autres Etats membres.
- Une liste des activités bancaires est établie; elle ne comprend pas seulement les principaux services traditionnels, mais également des activités nouvelles par rapport aux traditions bancaires de certains Etats membres, telles que les transactions sur titres.
- Un niveau minimal de capital de 5 millions d'Ecus est exigé pour fonder une banque.
- Des règles de surveillance sont énoncées; elles concernent entre autres, la gestion interne et la vérification des comptes.
 

Mesures complémentaires

D'autres mesures législatives étaient nécessaires pour garantir l'égalité de concurrence entre toutes les banques et autres établissements de crédit dans la Communauté et prévenir des transferts de siège en direction d'un pays où la surveillance serait moins stricte. Ces mesures comprennent:

- des règles relatives à l'élaboration et à la présentation des comptes annuels et des comptes consolidés et à l'harmonisation du concept des "fonds propres", adoptées respectivement en décembre 1986 et en avril 1989;
- une directive définissant un ratio harmonisé de solvabilité, adopté également en décembre 1989, qui fixe à cet égard des normes communes élevées;
- des règles relatives à la prévention de l'utilisation des systèmes bancaires pour faciliter le blanchiment des fonds en provenance d'activités illicites et notamment le trafic de la drogue, adoptées en juin 1991;
- des règles relatives à la surveillance des établissements de crédit sur base consolidée, établies une première fois de façon sommaire par une directive de juin 1983, dûment élargies et renforcées par une directive d'avril 1992;
- des règles relatives à la limitation des risques de crédit, pris par les établissements de crédit, élaborées une première fois en tant que recommandation de la Commission en décembre 1986, et établies définitivement d'une façon contraignante par une directive adoptée en décembre 1992;
- des règles relatives à la surveillance des risques de marché encourus par ces mêmes établissements, comprenant toute une série de mesures prévoyant une adéquation du capital en fonction de chacun de ces risques. Ces règles figurent dans une directive adoptée en mars 1993. Il importe de souligner que les mêmes règles doivent être observées par les entreprises qui offrent des services d'investissement et qui ne sont pas des établissements de crédit, afin d'assurer une égalité des conditions de concurrence sur le marché des titres.

Tout ce qui précède se réfère à des actes législatifs adoptés par le Conseil des Ministres. La plupart d'entre eux sont en vigueur depuis le 1er janvier 1993 (ou même avant, comme la directive de 1977), sauf la directive sur les grands risques de crédit qui entrera en vigueur le 1er janvier 1994 et la directive sur l'adéquation du capital, qui entrera en vigueur le 1er janvier 1996.
 

II. Propositions de directives non encore adoptées

Deux propositions de directive très importantes n'ont pas encore été adoptées: la première qui date de 1985 (avec une proposition amendée de janvier 1988) vise à l'harmonisation partielle et à la reconnaissance mutuelle des procédures d'assainissement et de liquidation des établissements de crédit. La discussion au Conseil a été retardée et son adoption n'est pas prévue avant la fin de 1994. La deuxième qui date de juin 1992 (avec une proposition amendée de juin 1993), mais qui avait déjà fait l'objet d'une recommandation en décembre 1986, vise à sauvegarder dans une certaine mesure les intérêts des déposants en cas de liquidation d'un établissement de crédit et à créer, dans toute la Communauté, des systèmes de garantie des dépôts; son adoption est prévue avant la fin de 1993.

Le système législatif communautaire en place règle la naissance des établissements de crédit et leur fonctionnement normal. Il ne règle pas encore les crises bancaires. L'existence de cette lacune ne constitue pas toutefois une gêne au fonctionnement de l'espace financier européen dont les banques font partie à part entière. L'adoption des propositions de directives visées ci-dessus représentera évidemment un complément utile à son bon fonctionnement.

L'adoption en 1989 des trois directives "charnière" dans le domaine des banques, celle sur les fonds propres, celle sur le coefficient de solvabilité et notamment la deuxième directive de coordination, absolument indispensables pour la mise en oeuvre du marché unique bancaire le 1er janvier 1993, suivies par l'adoption en 1992 de deux autres directives importantes comme la deuxième directive sur la surveillance sur base consolidée et la directive visant à limiter les grands risques, ont fait croire à beaucoup de monde que l'essentiel de l'harmonisation en matière de législation bancaire prudentielle, avait déjà été accompli et que la Commission devrait se réduire à un pur rôle de gestion de l'acquis. En d'autres termes, on estime dans certains milieux, compte tenu notamment du principe de la subsidiarité qui régit actuellement l'action de la Commission (et du Conseil), qu'il n'y a pas lieu de s'attendre à de nouvelles initiatives visant à créer de nouvelles mesures prudentielles européennes dans le domaine bancaire.
 

III. COMPLETER ET ADAPTER LA REGLEMENTATION EN VIGUEUR

En réalité, la situation n'est pas aussi simple. La réglementation prudentielle, européenne et nationale, est loin d'être une réglementation parfaite.
 

Insuffisances de la réglementation

Car, d'une part, l'expérience démontre l'existence de lacunes dans cette réglementation, d'autre part, le marché évolue continuellement sous l'impulsion des forces qui l'animent et crée de nouveaux problèmes qui n'existaient pas au moment où la législation existante a été mise en vigueur. Il est donc évident que des règles additionnelles sont nécessaires d'une part, pour combler les lacunes en question, d'autre part, pour faire face aux situations nouvelles créées par les forces du marché.

On pourrait alors dire qu'en vertu du principe de subsidiarité, il appartient aux Etats membres d'y remédier. Ceci est fondamentalement exact, mais il y a un problème. Si on laissait faire les Etats, et l'expérience est là pour le démontrer, les mêmes objectifs seraient réalisés par des moyens différents les uns plus contraignants que les autres, avec la conséquence que, dans le marché intérieur qui existe actuellement, les banques qui sont toutes en concurrence entre elles, seraient assujetties à des règles différentes, suivant le pays où elles ont leur siège principal qui, comme chacun sait, détermine, selon la "home country rule", la loi bancaire applicable. Ceci donnerait lieu inévitablement à des distorsions de concurrence que personne, finalement, ne souhaite.

D'où la nécessité, pour la Commission, de continuer dans son activité de proposition d'instruments normatifs harmonisés en matière de réglementations bancaires. Il y a lieu de mentionner, dans ce contexte, trois initiatives.

La première concerne les lacunes mises en évidence par l'affaire BCCI. La deuxième vise à réglementer les conglomérats financiers; ce nouveau phénomène apparu à la fin du siècle et qui présente beaucoup de risques. La troisième se réfère à l'adaptation à l'évolution du marché et des techniques de contrôle bancaire, des directives existantes.
 

Combler les lacunes

- La structure de la BCCI était caractérisée par le fait que l'importance relative des activités bancaires dans certaines succursales transfrontalières était largement supérieure à celles du siège social et que l'administration "de facto" de la banque ne se trouvait pas dans ce dernier. Or, il est évident que le siège statutaire et celui de l'administration centrale doivent se trouver dans le même pays.

- En deuxième lieu, il a été remarqué que la structure de l'actionnariat doit être aussi prise en compte au moment de l'agrément et que la transparence de l'actionnariat constitue un des aspects du problème plus général de l'aptitude. Même si les directives en vigueur donnent déjà aux Etats membres des pouvoirs dans ce domaine, il a été considéré comme nécessaire de prévoir des mesures visant à obliger les autorités de contrôle à ne pas agréer, ou même à retirer l'agrément, aux banques appartenant à des structures de propriété ou de groupe non transparentes.

- Un troisième problème concerne l'échange d'informations et la coopération entre autorités de contrôle avec référence à la coopération avec les autorités des pays tiers. Il a été décidé de renforcer une telle coopération même entre les autorités de contrôle d'institutions financières différentes.

- Enfin, il y a le problème du rôle des réviseurs externes. La relation entre les autorités de contrôle prudentiel et les réviseurs extérnes d'une banque ainsi que les rôles et obligations de ces derniers ont en effet été identifiés comme un problème important dans le cadre de l'affaire BCCI.

Il a été constaté que les réviseurs externes sont des alliés naturels des autorités de contrôle prudentiel, notamment en cas de fraude. Il serait opportun d'obliger les réviseurs externes à informer les autorités de contrôle de tous les faits dont ils viennent à connaissance dans le cadre de leurs tâches professionnelles et qui sont susceptibles d'intéresser les autorités de contrôle. Par ailleurs, ces dernières, dans le cadre des échanges d'informations que j'ai mentionnés, devraient pouvoir recevoir, à leur tour, des renseignements de la part des autorités de contrôle.
 

Les conglomérats financiers

Voyons maintenant ce qu'on envisage de faire dans le domaine des conglomérats financiers, c'est-à-dire des structures des groupes d'entreprises engagées dans une panoplie de services financiers, comprenant les activités bancaires, les services d'investissement, la gestion de fortune et les opérations d'assurance.

Ces développements ont donné une nouvelle dimension aux préoccupations des autorités de réglementation et de surveillance en raison de la multifonctionnalité de ces groupes et des risques qu'ils courent. D'autre part, l'approche prudentielle suivie jusqu'à présent a été normalement celle d'une surveillance séparée axée sur un seul type d'activité (soit banques, soit assurances, etc.). La question principale est de savoir si, du fait de l'existence de conglomérats financiers, l'organisation traditionnelle, les procédures et les instruments de la surveillance prudentielle permettent de rencontrer les objectifs des différentes autorités de surveillance et, dans la négative, de quels outils nouveaux et supplémentaires elles devraient être dotées.

- La question essentielle qui se pose à cet égard est comment évaluer l'adéquation globale du capital des conglomérats financiers. Le problème du "double gearing" (double ou multiple emploi du même capital dans plusieurs entités d'un conglomérat financier) est l'un des problèmes les plus difficiles et les plus urgents à résoudre dans ce contexte.

Ceci amène à un examen et à une clarification approfondis de la définition du capital réglementé à considérer en ce qui concerne les différents types d'institutions financières surveillées formant le conglomérat, avant de décider quel capital doit être affecté aux multiples risques spécifiques à couvrir.

Plusieurs solutions peuvent être envisagées à cet effet. Il ressort des travaux entrepris par les services de la Commission que le principe de la consolidation semble être reconnu comme le moyen le plus efficace d'assurer une surveillance globale appropriée des conglomérats financiers et d'éviter le "double gearing".

- Un autre problème, dans le cadre des conglomérats financiers est représenté par le risque de contagion.

Ce risque est propre aux groupes d'entreprises, et notamment à ceux comprenant une institution financière. Il est admis qu'une structure de groupe transparente constitue une condition préalable à un traitement approprié du risque de contagion. Celui-ci consiste en ce que des problèmes surgissant dans une partie du groupe puissent, par l'effet qu'ils produisent sur la confiance du marché, porter préjudice à la stabilité financière du groupe dans son ensemble et notamment aux institutions financières incluses dans celui-ci. Afin d'éliminer ce risque, ont été identifiés deux champs d'action: la surveillance de la gestion et celui des liens tangibles comme les prêts intra-groupe.

- En ce qui concerne la transparence des structures du groupe, on considère que les autorités doivent pouvoir refuser l'agrément ou le retirer lorsque la structure de l'actionnariat n'est pas ou n'est plus transparente. Ceci nous ramène aux mesures dites "post BCCI" que j'ai mentionnées plus haut. Il est clair que le même problème se présente avec beaucoup plus de force dans le cadre des conglomérats financiers.

- Pour ce qui est de la surveillance de la gestion, il est essentiel que chaque composante des institutions financières d'un conglomérat financier ait un comité de direction indépendant, et que les autorités de surveillance puissent user de leurs pouvoirs pour s'opposer à des directions complètement dépendantes d'une autre composante du même conglomérat.

Sur le plan opérationnel, la Commission a suggéré de nouvelles initiatives visant à permettre que les autorités de surveillance puissent relever le défi que constitue le développement des conglomérats financiers. Une coopération plus étroite entre le Comité consultatif bancaire, le Comité des assurances et le Comité des autorités de surveillance des marchés des valeurs mobilières sera mise prochainement en place afin d'avancer concrètement dans l'étude de ces problèmes et d'aboutir à des solutions pratiques.
 

Amendements à des directives existantes

Venons-en enfin à la troisième catégorie de dispositions que la Commission se propose d'introduire: les amendements à des directives existantes. Dans la mesure où des faits nouveaux rendent nécessaires ces amendements, la Commission fera les propositions appropriées.

Les discussions qui ont eu lieu, sur initiative de la Commission, avec les Etats membres, en ce qui concerne l'interprétation de certains articles des directives en vigueur, ont mis en lumière certaines difficultés. Par exemple, les organismes de compensation de valeurs mobilières reçoivent une pondération différente, dans la même directive, selon qu'ils peuvent être considérés comme des établissements de crédit ou des établissements financiers fournissant des services d'investissement. Ceci a comme effet d'assujettir des organismes qui ont la même fonction à des pondérations différentes, avec les conséquences sur le plan de la concurrence qu'on peut imaginer.

De même, les parts des organismes de placement collectif de valeurs mobilières devraient être assujetties à la pondération de 100%, quelque soit la composition de leur portefeuille, alors que ce dernier peut être composé uniquement de titres d'Etat, dont la pondération est 0, si elles sont détenues directement par les banques. La Commission estime qu'il s'agit là de lacunes qu'il faut combler, et des propositions de directives devront être transmises au Conseil, pour assurer, d'une part, le même traitement pondéral des organismes de compensation de valeurs mobilières, et d'autre part, un traitement plus équilibré des parts de fonds communs de placement, dont le portefeuille contient des titres soumis à des pondérations différentes.

Il est clair que des situations de ce genre peuvent se produire à l'égard de n'importe quelle disposition des directives existantes; dans la mesure où elles sont mises en lumière et constituent des problèmes sérieux qui ne peuvent être résolus par la voie d'une interprétation commune des dispositions existantes, de nouvelles directives se rendent nécessaires.

Evidemment, il s'agit d'un domaine très vaste et qu'on ne peut définir avec précision à l'avance. J'ai voulu me limiter à donner des exemples concrets, pour faire comprendre qu'il y a là une source presqu'inépuisable d'adaptations de directives existantes, qui est susceptible de rendre nécessaire de nouvelles initiatives législatives de la part de la Commission.
 
 

02-07-1993
 



* Chef de la Division Banques et Etablissements Financiers - Institutions Financières - Direction Générale Marché intérieur et services financiers. Commission des Communautés Européennes Rue de la Loi, 200 - B-1049 Bruxelles. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que son auteur et non l'institutions à laquelle il appartient.