Le point de vue britannique en matière d'union économique et monétaire
 
 

Paul Van den Bempt*

*Directeur Général Honoraire. Commission des Communautés Européennes, ancien professeur au Collège d'Europe.
 
 

Au début de l'automne, le Royaume-Uni a réagi au rapport établi par le Comité Delors concernant la réalisation d'une union économique et monétaire en présentant un mémorandum1 sur une méthode alternative pour parvenir à cette fin.

Ce mémorandum a été présenté officiellement au Conseil des Affaires Générales du 6 novembre et au Conseil ECOFIN du 13 novembre 1989. Les idées britanniques méritent un examen attentif parce qu'elles visent à démontrer que l'union économique et monétaire peut être réalisée, dans les faits, sans instituer une banque centrale européenne et, à fortiori, sans créer une monnaie unique, comme le suggère le rapport du Comité Delors.
 

1. L'UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE EN TROIS ETAPES

Rappelons d'abord, très brièvement, le contenu essentiel de ce rapport qui fut, il convient de le souligner, adopté à l'unanimité par les gouverneurs des banques centrales des pays de la Communauté, membres du Comité.

L'union économique et monétaire (UEM) serait mise en oeuvre en trois étapes. Au cours de la première étape qui, suite aux décisions prises par le Conseil Européen réuni à Strasbourg les 8 et 9 décembre, commencera le premier juillet 1990, le processus de formation de l'UEM serait engagé. La coordination des politiques monétaires serait renforcée et des politiques communautaires appropriées seraient mise en oeuvre afin d'accréditer la convergence des performances économiques des Etats membres.

Cette partie des suggestions a déjà reçu un début d'exécution puisque le Conseil ECOFIN se propose d'adopter en février 1990 deux décisions renforcent aussi bien la coopération entre les banques centrales que le dispositif communautaire axé sur la réalisation d'une convergence accrue des économies des Douze, condition essentielle et incontournable pour le passage à la deuxième étape.

Il importe de noter que simultanément toutes les monnaies de la Communauté devraient être incluses dans le mécanisme de change du système monétaire européen (S.M.E.). En d'autres termes, les taux de change des monnaies ne devraient plus fluctuer au-delà de certaines limites par rapport à des parités qui ne peuvent être modifiées que par une décision concertée; les douze pays devraient donc s'aligner sur un régime qui est d'application actuellement dans neuf d'entre eux2

La deuxième étape verrait des réformes institutionnelles profondes, introduites grâce à des amendements des Traités existants, et préparées par une conférence inter-gouvernementale dont la convocation est, prévue pour la fin de 1990. Dans une hypothèse favorable ce travail législatif pourrait être terminé pour 1991 et la ratification d'un nouveau traité par les parlements nationaux parachevé fin 1992, soit au moment même où l'achèvement du marché intérieur devrait être devenu une réalité.

En substance, il s'agirait de mettre en place les organes essentiels de l'union économique et monétaire, en particulier un système européen de banques centrales qui aurait pour mission de commencer à mettre en oeuvre une politique monétaire communautaire. Quant à la politique économique, elle resterait essentiellement du ressort du Conseil (agissant sur proposition de la Commission après avoir pris l'avis du Parlement européen) mais les procédures de coordination devraient encore être renforcées et être ouvertes à des prises de décisions à la majorité.

L'U.E.M. serait définitivement établie au cours de la troisième étape, d'abord avec le passage à des parités de change irrévocablement fixées entre les monnaies des pays membres et à l'attribution, aux instances communautaires, de toutes les compétences monétaires nécessaires au bon fonctionnement de l'union. Le système européen des banques centrales, institution tout à fait autonome à structure fédérale, deviendrait responsable de l'application de la politique monétaire commune, des interventions sur les marchés des changes et de la gestion des réserves de change. Une monnaie européenne unique viendrait couronner l'édifice monétaire. Sur le plan macroéconomique, la coordination ferait l'objet de prises de décisions de plus en plus contraignantes.

Le rapport du Comité Delors met l'accent sur trois orientations considérées comme indispensables à la réussite de l'entreprise : le parallélisme entre les progrès sur le plan monétaire et dans le domaine économique, la convergence vers la stabilité, et le respect de la subsidiarité qui réserve, au niveau communautaire, exclusivement les matières qui ne peuvent être traitées plus efficacement à un niveau plus bas (Etat ou collectivité locale).

Enfin le rapport insiste pour que le processus de création de l'U.E.M. soit un processus unique : la décision d'entamer la première étape devrait être une décision d'engager tout le processus.
 

2. LES CONTRE-PROPOSITIONS BRITANNIQUES

Le Trésor britannique a tenu à opposer son propre point de vue à celui du Comité Delors qui n'est pas, pour le Conseil Européen3 la seule base de ses réflexions et décisions à venir.

Pour l'essentiel, " l'approche évolutive " proposée par le Royaume-Uni vise à écarter toute solution comportant des engagements fermes en matière institutionnelle précurseurs d'une évolution vers une union politique européenne et impliquant d'importants transferts de compétences aux institutions communautaires. Ces transferts sont jugés inutiles voire nuisibles parce qu'étant de nature à contrarier le jeu des forces du marché qui, aux yeux des autorités britanniques, sont capables, en définitive, de conduire à la formation d'une vraie union économique et monétaire et d'assurer la fixité désirée des structures de change à l'intérieur de la Communauté.

On est d'accord pour mettre en oeuvre la première étape prévue dans le rapport du Comité Delors et le Royaume-Uni rentrerait dans le mécanisme de change du S.M.E. lorsque le niveau de l'inflation aurait sensiblement baissé, mais il faudrait renoncer à la mise en place des dispositifs des deuxième et troisième étapes. Implicitement l'organisation d'une conférence intergouvernementale est donc jugée inopportune.

Le Royaume-Uni s'oppose, en particulier, à ce que des normes précises soient imposées aux politiques budgétaires des pays membres et préfére un rapprochement des niveaux de vie entre les régions grâce à l'intervention des pouvoirs publics plutôt qu'au moyen des forces du marché. Il craint, enfin, un déséquilibre entre les pouvoirs du système européen de banques centrales et les ministres des finances des Etats membres, ainsi qu'un manque de responsabilité (accountability) d'une autorité monétaire européenne vis-à-vis des parlements nationaux.
 

3. LE NOYAU MONETAIRE DU MEMORANDUM

Pour soutenir une évolution (non institutionnelle) au-delà de la première étape, le Trésor britannique compte beaucoup sur le dynamisme inhérent à une concurrence effective entre les monnaies de la Communauté.

Pour en arriver là, des conditions préalables doivent être remplies an cours de la première étape : libération complète des mouvements de capitaux, suppression de tous les contrôles de change, renforcement de la politique de concurrence, réalisation effective d'un marché intégré et d'un espace financier unique, renforcement de la coordination des politiques économiques dans un S.M.E., pleinement opérationnel.

Sur cette base se développe une argumentation visant à montrer que, si ces conditions sont réunies, il se crée automatiquement des forces produisant une stabilité des prix et des taux de change. Les autorités nationales seront incitées à poursuivre des politiques anti-inflationnistes car, les monnaies étant de plus en plus substituables, l'inflation annonciatrice de dévaluations menacera la crédibilité des politiques nationales et découragera les afflux de capitaux nécessaires aux investissements productifs.

Au-delà de la première étape, lorsque les tendances inflationnistes auront été maîtrisées ou, à tout le moins réduites à de faibles pourcentages, le mémorandum britannique propose la suppression totale des toutes les restrictions inutiles portant sur les devises communautaires et la réduction des coûts et inconvénients du change des devises en s'attaquant aux obstacles qui gênent le développement d'instruments appropriés.

Cette approche évolutive maintient les politiques monétaires nationales dans le contexte d'un mécanisme de change de plus en plus renforcé permettant aux monnaies de rivaliser pour constituer un point d'ancrage non inflationniste dans le cadre du système monétaire européen.
 

4. UNE COMPARAISON SOMMAIRE DES DEUX POINTS DE VUE

Dans l'état actuel des tractations, les idées défendues dans le rapport du Comité Delors bénéficient incontestablement du soutien de la grande majorité des pays membres; le Royaume-Uni parait isolé. D'aucuns considèrent le dépôt du mémorandum britannique comme une manoeuvre ayant pour but essentiel de prolonger les discussions afin d'écarter le transfert, tant redouté, de compétences additionnelles à la Communauté et la perte d'influence du parlement britannique.

Il faut reconnaître que, d'autre part, les propositions britanniques se situent tout à fait dans la ligne des politiques et réformes appliquées sur le plan interne au Royaume-Uni depuis plus de dix ans.

Pour juger objectivement les mérites des deux approches, l'économiste, ne pouvant pratiquer des expériences en laboratoire, se trouve pris de court et ne peut se reposer que sur les théories existantes et les faits historiques plus ou moins significatifs en la matière.

Le rapport Delors affirme catégoriquement, en son alinéa 42 " ... une union monétaire qui ne s'accompagnerait pas d'une convergence suffisante des politiques économiques aurait peu de chances de s'inscrire dans la durée et pourrait nuire à la Communauté ".

Auparavant à l'alinéa 19 " la nécessité d'un transfert du pouvoir de décision des Etats membres à la Communauté se manifesterait surtout dans les domaines de la politique monétaire et de la gestion macroéconomique.

Le mémorandum britannique (alinéa 36) critique le rapport du Comité Delors en affirmant que " décider dès maintenant que l'union monétaire doit avoir une monnaie unique exclut la possibilité de tout débat et ôte tout rôle au marché en faveur d'un plan central ". En outre les changements nécessaires par voie administrative... impliquent, à leur tour, des changements institutionnels et constitutionnels majeurs qui sont totalement superflus ".

Le mémorandum propose sa propre stratégie (alinéa 37) " la forme d'union préconisée par le mémorandum ... évoluerait naturellement vers l'objectif convenu en commun, de prix et de monnaies stables, réalisé grâce à l'alignement par le biais de mécanismes concurrentiels des politiques monétaires des douze Etats membres.
 

5. LA CONCURRENCE DES MONNAIES ET DES POLITIQUES MONETAIRES

Cette concurrence est-elle une solution réaliste et acceptable pour parvenir à l'U.E.M ?

Avant de tenter de répondre à cette question, il n'est pas inutile d'attirer l'attention sur les " pertes et coûts de la non-Europe " qu'implique l'abandon - pour des raisons institutionnelles, évidemment - de l'idée d'une monnaie européenne unique.

On peut se limiter à citer quatre déficiences majeures qui en résultent. Sans monnaie unique, l'espace financier intégré reste incomplet parce qu'il ne se créera pas de véritable marché européen des capitaux. La divergence des charges découlant de réglementations différentes d'une monnaie à l'autre continuera de segmenter les marchés et favorisera, comme c'est le cas maintenant, les transactions sur les euromarchés. En second lieu, les échanges entre monnaies entraînent, malgré tout des coûts, même dans un régime de fixité des relations de change. Troisièmement, une monnaie unique européenne, récolte dans le contexte international un seigneuriage et des atouts de négociation que les douze monnaies séparées n'ont pas ou très peu. Enfin, la monnaie unique écarte, par définition, la crainte d'une remise en cause des parités, que les milieux financiers traduisent naturellement par l'incorporation de primes de risque dans les taux d'intérêt.

Si l'on fait abstraction de ces imperfections en admettant que l'union monétaire est en place, dès lors que les parités entre les monnaies sont irrévocablement fixées, il faut éviter, en appréciant le mémorandum britannique - et ceci vaut pour toute autre proposition concernant l'U.E.M. - de " tomber dans le piège du stade final ".

En effet, si les parités ont été maintenues depuis longtemps et que les agents économiques se sont habitués à cette situation, les douze monnaies seront en fait substituables et pourront, éventuellement, avoir cours légal dans chaque pays membre. (Le mémorandum britannique ne précise pas ce point; le Trésor et la Banque d'Angleterre y seraient peut-être opposés parce que, dans ce cas, d'autres banques centrales devraient, en partie, s'occuper de la gestion de la livre sterling, ce qui équivaut à une perte de souveraineté).

Ce qui importe, dans le genre de propositions faites par le Royaume-Uni, c'est d'abord de vérifier ce qu'il faut faire concrètement pour arriver au stade final et ensuite si le statu-quo ainsi obtenu peut être maintenu. Sur ce dernier point, le gouverneur Ciampi de la Banca d'Italia, dans sa contribution aux travaux du Groupe Delors, se montre très sceptique quant à l'obtention d'un résultat durable en dehors d'un cadre opérationnel de politique monétaire intégrée. Il attire en particulier l'attention sur la difficulté, de fixer les objectifs monétaires d'une manière tout à fait décentralisée, de mettre en oeuvre une politique conforme à ces objectifs et d'éviter des écarts connus du public par rapport à ce qui aurait été convenu (par exemple pour financer une partie du déficit budgétaire). Les marchés ne manqueraient pas de sonder la volonté et la possibilité des autorités monétaires de maintenir les parités " irrévocablement fixées ".

Quant à l'itinéraire à parcourir pour parvenir à la fixité des relations de change, le mémorandum britannique est peu explicite et parfois ambigu.

Examinons d'abord les implications d'une concurrence entre monnaies et ensuite celle de la concurrence entre les politiques monétaires.

Dans sa fonction de réserve de valeur, la monnaie est évidemment sensible au degré d'inflation et une concurrence entre monnaies risque d'apparaître si les taux d'inflation divergent sensiblement d'un pays à l'autre. Une monnaie se substitue à d'autres si les anticipations inflationnistes dans le pays émetteur sont sensiblement inférieures à celles d'autres pays laissant ainsi présager une réévaluation. L'effet ainsi décrit peut cependant être compensé par un écart positif des taux d'intérêt dans les pays " à monnaie faible " ; l'écart étant éventuellement encouragé par les autorités monétaires de ces pays.

Les probabilités de substitution semblent plus faibles encore pour les avoirs liquides utilisés dans la fonction de transaction de la monnaie. Ce n'est vraiment que dans les situations d'hyperinflation que l'on voit les résidents détenir leurs encaisses dans une monnaie étrangère.

Certes, dans les régions frontalières, les paiements en monnaie étrangère sont pratique courante mais généralement à un cours défavorable permettant de couvrir les frais de change, et les commerçants ne sont pas obligés d'accepter la monnaie étrangère.

S'agissant de la concurrence entre politiques monétaires l'argumentation britannique n'est pas convaincante parce que exprimée de façon axiomatique et sans rapport direct avec les réalités actuelles.

La proposition selon laquelle les politiques monétaires des pays pris individuellement ont tendance à s'aligner sur celle du pays le moins inflationniste n'est pas démontrée dans l'absolu et de manière intemporelle.

Le S.M.E. donne l'exemple au cours des récentes années, mais pas au début de son existence - d'une discipline monétaire accrue. Cette discipline est certes une condition nécessaire pour réaliser la convergence indispensable au passage aux étapes suivantes de l'UEM mais elle n'est pas suffisante. Le Royaume-Uni pourrait adhérer au mécanisme de change du S.M.E. s'il réduisait considérablement son taux d'inflation mais cette opération pourrait prendre beaucoup de temps, bloquant d'autres voies de progrès.
 

6. L'ECU, VOIE DE COMPROMIS ?

Si le Royaume-Uni préfère la réalisation de l'U.E.M. par les forces du marché, il devrait pouvoir accepter de faire jouer un rôle de plus en plus important par l'écu4. En effet, l'écu a le mérite d'exister, d'être accepté par le marché et d'être un concurrent effectif des monnaies nationales. Sa fonction d'unité de compte permet de résoudre une série de problèmes techniques que pose, à l'utilisateur, l'existence de douze monnaies.

Le rapport du Comité Delors prend, par ailleurs, une position très réservée à l'égard d'une stratégie utilisant l'écu comme monnaie parallèle pour forcer des progrès vers l'union économique et monétaire. Les gouverneurs des banques centrales s'inquiètent du risque pour la stabilité des prix liés à la création d'une monnaie additionnelle et estiment que les incidences propres de cette création rendraient encore plus difficile la tâche de coordination des politiques monétaires. En revanche, ils reconnaissent les mérites de l'usage privé de l'écu et plusieurs d'entre eux ont élaboré des schémas pour un usage plus répandu de l'écu officiel5.

En fait, le débat sur l'utilisation de l'écu et sur sa capacité de concurrencer les monnaies nationales risque de s'enliser. D'une part, il faut craindre que l'usage de l'écu comme instrument de placement ne se développe pas sans un soutien très actif des autorités monétaires et l'argument vaut à fortiori pour son utilisation comme moyen de transaction et de règlement. D'autre part, plusieurs gouverneurs de banques centrales (MM. Poehl et Duisenberg notamment) estiment que si l'écu-panier est mis en compétition avec les monnaies nationales, il y aura des effets asymétriques nuisibles sur les situations monétaires des divers pays membres.

Concrètement, l'obligation d'intervention sur le marché dans le cadre du mécanisme de change aboutirait à une accumulation d'écus dans les réserves des pays " à monnaie forte ", qui aurait des effets indésirables sur la masse monétaire et, par suite, sur la stabilité des prix dans ces pays

Le gouverneur Ciampi détecte une solution à ce problème en proposant d'instituer, lors de la deuxième étape, dans le cadre d'un système européen des banques centrales (SEBC), une obligation pour les banques centrales nationales de détenir des réserves obligatoires en écus auprès du système, à l'image de ce que font déjà les banques commerciales dans le contexte national vis-à-vis des banques centrales. Comme c'est actuellement le cas, dans le cadre national la variation de tels dépôts aurait des répercussions dans l'ensemble du système bancaire.

Le Conseil de direction du système européen des banques centrales déciderait chaque année du montant de création de monnaie et de crédit dans l'ensemble de la Communauté. Grâce aux dépôts obligatoires en écus auprès du système ces objectifs monétaires pourraient être poursuivis de manière opérationnelle. Si, par exemple, l'expansion monétaire était trop vive dans un pays membre en particulier, la banque centrale de ce pays pourrait être obligée d'emprunter ses réserves obligatoires auprès du SEBC.

Le SEBC serait ainsi en mesure d'exercer un contrôle ex ante sur la création de monnaie et de crédit dans l'ensemble de la Communauté. Selon ces propositions, l'écu officiel (qui demeurerait un écu-panier) serait créé de façon plus ordonnée et non plus sous forme de swaps contre or et devises, comme c'est le cas actuellement. Sa fusion avec l'écu privé s'en trouverait, par la suite, facilitée.
 

CONCLUSION

La thèse du mémorandum britannique selon laquelle l'union économique et monétaire pourrait se construire en s'appuyant exclusivement sur les mécanismes du marché n'est pas fondée sur des bases solides.

La substitution automatique des monnaies de la Communauté entre elles est presque impossible à mettre en oeuvre sur le plan technique et provoquerait des réactions défensives en sens divers de la part des autorités monétaires nationales.

La concurrence entre les politiques monétaires et l'alignement sur celle des pays les moins inflationnistes est un fait historique récent (pas pour le Royaume-Uni !) mais n'est pas acquis à priori en toute circonstance.

La concurrence entre l'écu et les monnaies nationales, solution alternative, ne peut fonctionner que si elle est organisée par un système européen de banques centrales, option qui est précisément rejetée par le Royaume-Uni.
 
 

Janvier 1990