L’écu : vers une monnaie de réserve internationale
 
 

Jacques Delors

Président de la Commission des Communautés Européennes



Les réflexions de ce colloque ne peuvent ignorer le contexte dans lequel évolue la Communauté Economique Européenne : les baisses enregistrées sur les Bourses de valeurs, la crise des marchés des changes, le débat public qui oppose les principaux protagonistes.

Et certains d'affirmer, non sans raison, que ces faits justifient une accélération du processus d'intégration économique et monétaire de l'Europe. Depuis trois ans, la Communauté est en mouvement : élargissement à l'Espagne et au Portugal, création d'un nouveau type d'interventions en faveur des régions du Sud (les PIM), modifications positives du Traité de Rome, deux renforcements du SME, adaptation en cours de la Politique Agricole Commune, propositions de la Commission pour réussir l'Acte Unique. Le monde a besoin d'une Europe forte et capable d'initiatives. C'est une raison de plus pour que le Conseil Européen de Copenhague adopte le "paquet" de la Commission et marque ainsi la confiance que nous avons en nos propres forces . C'est peut-être aussi l'occasion historique pour, sous la pression des événements, aller plus loin, dans trois directions : la contribution de l'écu à l'amélioration du système monétaire mondial, une initiative européenne de croissance qui compense les effets sur l'activité économique de ce qui se passe et passera aux USA, un traitement, cas par cas certes, mais plus efficace, des problèmes de l'endettement.

Imaginons, un instant, que l'écu ait réalisé, depuis cinq ans, les progrès que nous espérons pour demain. Sans doute, ne s'agirait-il pas d'un remède miracle, car il faut s'attaquer également aux données fondamentales de la crise présente : les déficits chroniques des uns, les excédents structurels des autres. Il convient aussi de réfléchir à des règles de jeu réalistes pour le marché mondial des capitaux. Mais ne croyez-vous pas qu'un écu, monnaie internationale, aurait contribué à l'atténuation des déséquilibres et à la volatilité excessive des marchés des changes? La réponse est évidemment affirmative.

C'est dans cette perspective que je voudrais me situer, ce qui implique de dresser un bilan rapide de huit années d'existence du SME, avant de rechercher des solutions pour élargir le rôle de la future monnaie européenne, aussi bien dans la Communauté que sur la scène monétaire internationale.

J'ai opté, à cette fin, pour la méthode pragmatique, sachant que d'autres intervenants mettront l'accent sur des réformes plus radicales, telles que la création d'une Banque Centrale Européenne.
 

I - HUIT ANNEES D'EXISTENCE DU SME : QUELLES LECONS EN TIRER

La création du SME est intervenue, à l'initiative de Valéry Giscard d’Estaing et d'Helmut Schimdt, avec une impulsion donnée par Roy Jenkins, le Président de la Commission, dans un environnement caractérisé par des changes flottants dont les inconvénients étaient de plus en plus patents.

Trois objectifs étaient poursuivis :


Les résultats

Le SME a contribué à stabiliser, de manière généralement satisfaisante, les cours de change entre les participants : pas de volatilité excessive et réalignement, la plupart du temps, en ligne avec l'évolution des données fondamentales. Il a été d'un puissant concours afin de réduire les différentiels d’inflation : en 1979-80, la hausse moyenne des prix était de 11% avec un différentiel maximum de 14% entre les pays, actuellement, elle tourne autour de 2,5 % avec un différentiel de moins de 4 %.

En revanche, le système n'a pas été utilisé comme le cadre d'une stratégie coopérative de croissance, ainsi que l'avait proposé en vain la Commission, dès 1985. Les explications de cet échec sont nombreuses, et notamment le fait qu'il convenait d'abord de lutter contre les déséquilibres : inflation et déficit extérieur. En d'autres termes, les pays autres que la RFA se sont fixés comme référence - et ils ont bien fait - le cercle vertueux allemand. Le Deutschemark est devenu la monnaie de référence à l’intérieur comme à l'extérieur. Mais deux questions sont demeurées sans réponses concrètes :

- Une fois que la convergence des résultats s’est affirmée - notamment en matière d'inflation -, ne convenait-il pas, sur cette base assainie, de mieux coordonner nos politiques économiques pour la croissance, l'investissement et l'emploi ?

- Comment en tant que système, assumer nos obligations internationales pour mieux conforter la zone de stabilité relative des monnaies et des taux d'intérêt en Europe ?
 

Des changements concrets, mais insuffisants

Certes, la Commission a été entendue, au moins partiellement, lorsqu'elle demandait, avec certains pays membres, le renforcement du système : celui-ci a en effet été renforcé à deux reprises :

- en 1984-85, l'écu officiel s'est vu dotée d'un taux d'intérêt plus élevé et plus réaliste et un mécanisme de mobilisation des écus officiels contre monnaies a été mis en place;

- en 1987, après les turbulences de novembre 86 et janvier 87, la gestion quotidienne a été améliorée par une meilleure utilisation de la bande de fluctuations, un jeu plus fin des différentiels de taux d'intérêt et le renforcement des mécanismes d'interventions intra-marginales. L'acceptabilité de l'écu a été porté à100 % dans les règlements entre Banques Centrales.

Le "paquet de Bâle/Nyborg" (septembre 87) est intervenu au bon moment et l’usage qui en fait est actuellement des plus utiles, cependant par rapport aux ambitions des fondateurs du SME et compte tenu de la situation présente et à venir, chacun s'accorde à reconnaître qu'il faut aller plus loin.

Dans quel esprit ? C'est le point essentiel, le SME doit devenir un système symétrique et vraiment multilatéral :

- Symétrique, dans une zone pacifiée par la convergence en matière de hausse de prix, la charge des ajustements et autres actions doit être partagée par tous, et non reposer, comme pendant la période précédente, sur le seul effort, la seule contribution des pays à monnaies dites "faibles".

- Multilatérale, la coopération économique et la modification des données fondamentales exigent une participation de tous à la réflexion puis à l'action économique. Pour aider à une prise de conscience des solidarités entre les sept pays membres actifs du SME et de la nécessité d'actions communes, la Commission présente aux instances chargées de la surveillance globale, le Comité Monétaire, une batterie d’indicateurs servant de base à l'analyse, puis, je l'espère, à la prise de décisions. Le Comité des Gouverneurs assurera de son côté une surveillance rapprochée de l'évolution des cours sur les marchés. Telles sont les bases indispensables à une politique concertée, faisant donner tous leurs avantages au SME et à l'écu.
 

Le lien dialectique avec la construction européenne

La réalisation du marché intérieur va encore accroître l’interdépendance économique avec ses conséquences : plus grande sensibilité réciproque des évolutions économiques; nécessité de combiner, dans un processus dynamique, liberté des transactions, discipline de change et coopération économique.

Les mêmes principes valent pour la constitution d'un espace financier commun, que la Commission vient de proposer au Conseil des Ministres avec, mais pas seulement, la dernière phase de libération des mouvements de capitaux. On ne peut obtenir une allocation optimale de l'épargne et des ressources financières, sans une coopération accrue, notamment des politiques monétaires, et sans diffuser progressivement, en plus de la discipline des changes, une monnaie commune de libellé et de transactions : l'écu.

Au surplus, cet espace financier commun devra gérer, non seulement des tensions internes, mais aussi, des menaces externes. Là aussi, une plus large utilisation de l'écu s’impose à l'évidence, comme un des instruments d'une réaction commune des Douze en cas de déséquilibre entre l'espace communautaire et l'extérieur. La Commission a fait une proposition concrète dans ce sens, par l'actualisation de la directive de 1972.
 

II - QUEL ROLE POUR l’ECU AU SEIN DE LA COMMUNAUTE ?

Dans cette nouvelle perspective, quelle contribution pourrait apporter l'écu ? La voie est toute tracée au sein de la Communauté : l'écu deviendrait la devise communément utilisée par les agents économiques pour leurs opérations intra-communautaires et internationales, qu'elles soient à caractère commercial ou financier.

Un exemple : les exportateurs pourraient établir leurs offres de prix en écus, assurant ainsi la transparence des échanges et l'unicité réelle du marché intérieur. L'issue logique d'une telle pratique sera la facturation et le paiement en écus. De ce fait, le risque de change serait partagé entre l'exportateur et l'importateur tandis que le coût et la complexité des opérations de gestion des trésoreries en devises des entreprises seraient réduits.

Autre exemple : si les opérateurs européens utilisaient l'écu pour le libellé de leurs transactions financières, les divers marchés nationaux de capitaux de la Communauté tendraient à s'intégrer dans un seul et grand marché des capitaux accessible à des conditions uniformes pour tous les résidents communautaires. L'actuel fractionnement, coûteux et complexe, n'existerait plus.

Ce double mouvement inciterait, sans doute, les Banques Centrales à inclure des écus dans leurs réserves. Je rappelle, à ce sujet, que le Conseil des Ministres a confié, en 1985, au FECOM la possibilité d'octroyer le statut de tiers détenteur aux Banques Centrales des pays non membres de la Communauté. Elles pourraient donc, grâce à cette utilisation accrue de la future monnaie européenne, avoir intérêt à diversifier leurs risques, en incluant l’écu parmi les devises qu'elles détiennent à titre d'actifs de réserve et de moyens d'intervention sur les marchés des changes.
 

Réponse à certaines critiques

L'écu, selon certains, souffrirait de faiblesses congénitales. Sans entrer dans une discussion par trop technique, je voudrais lever certaines ambiguïtés.

- Tout d'abord, pour ce qui est de la composition de l'écu qui vise à représenter monétairement l'ensemble de l'activité économique de la Communauté. Certains de s'inquiéter d'un changement de pondération à l'occasion de l'entrée dans le panier de la peseta et de l'escudo. Ces craintes ne sont pas justifiées. Car le principe de base est de tenir compte du poids économique de chaque Etat membre. Il est alors aisé d'imaginer que l'écu gardera une composante majeure en monnaies considérées comme fortes et attractives par les opérateurs.

C'est la Commission qui a la responsabilité de proposer la prise en compte d'autres monnaies dans le panier. Elle l'a déjà fait en 1984 lors de l'inclusion de la drachme et le fera, à nouveau, le moment venu, pour celle de la peseta et de l'escudo avec le souci de maintenir la valeur de l’écu sur les marchés des changes et donc en fonction des performances économiques et monétaires des pays considérés.

- Ensuite, la non participation de la livre sterling non pas au panier de l'écu, elle y est d'ores et déjà, mais au mécanisme de change du SME. Il est vrai que la baisse prononcée de la livre en 1986 a détourné de l'écu un certain nombre d'investisseurs. Mais depuis, la livre s'est, de fait, stabilisée autour de 3 DM. C'est le résultat d'une politique délibérée de change et de taux d'intérêt, comme l'a souligné encore cette semaine M. Nigel Lawson . Il n'empêche qu'un bon fonctionnement de l'espace financier européen exige que les monnaies des pays qui constitueront une zone de liberté de circulation des capitaux, soient toutes astreintes à la même discipline de change, seule la participation effective de la livre sterling au mécanisme de change du SME apportera une solution définitive à ce problème.

- Enfin, l'écu doit être appuyé politiquement par tous les pays membres, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. D'où l'importance d'une déclaration solennelle à un prochain Conseil Européen exprimant la volonté de promouvoir l'écu et de s'en donner les moyens et la nécessité de protéger l'appellation "Ecu" des déformations ou des gadgets. Le FECOM et les Banques Centrales devraient y veiller.
 

Promouvoir l'usage de l'écu

L'écu privé, cet enfant naturel du SME, a besoin de parents responsables et vigilants, qui veillent à sa croissance dans les secteurs où il est encore peu développé.

Le marché monétaire de l'écu est encore à l'état embryonnaire : les émissions de titres à court terme sont insuffisantes en montant et trop hétérogènes dans leurs caractéristiques pour pouvoir servir de base à la constitution d'un véritable marché. Cet état de fait est gênant en particulier pour les opérations en écu des Banques Centrales, qui, comme les autres banques, ont besoin de pouvoir mobiliser ou acheter des écus dans des conditions comparables aux pratiques en vigueur pour les monnaies nationales.

L'écu n'est pas parfaitement à l'aise sur l'euromarché, faute d'un marché domestique qui lui soit propre, c'est-à-dire un marché communautaire, avec des règles communes concernant les conditions d'émission et les exigences prudentielles. Ce pas en avant est prévu dans les propositions de la Commission pour la création d'un espace financier européen. La Commission envisage, pour lancer le mouvement, de procéder à l'émission d'un grand emprunt obligataire, assorti de caractéristiques identiques, sur toutes les places financières de la Communauté. Cette initiative se situerait, bien entendu, dans le cadre normal de ses opérations d'emprunt.

Mais l'écu ne progressera que si parallèlement à l'extension de son rôle sur les marchés, les autorités responsables renforcent son utilisation dans les mécanismes internes du SME.

Déjà, certaines Banques Centrales détiennent des écus privés, soit sous forme de dépôt auprès de banques commerciales, soit sous forme de titres. L'accroissement de ces avoir dépend de l'existence de facilités de mobilisation. Ce qui nous renvoie à 1a création, précédemment évoquée, d'un marché monétaire de l'écu.

Cela n'est pas suffisant. Un pas important consisterait en l'utilisation de l'écu comme moyen d'intervention sur les marchés de changes. Un tel usage présenterait, en particulier, deux avantages : ne pas perturber des relations réciproques entre les monnaie du SME et ne peser que sur les relations de change entre celles-ci et les monnaie tierces.

Il est évident, au surplus, que l'usage de l'écu atténuerait les conséquences des interventions sur les masses monétaires nationales. De toute manière, comme je l'ai déjà souligné, tout progrès substantiel passe par une coordination accrue des politiques monétaires, complément indispensable de la liberté des transactions et la discipline commune de change.
 

III -UNE PLUS GRANDE UTILISATION DE L’ECU SUR LA SCENE INTERNATIONALE

L'établissement de l'écu sur une base communautaire solide suivant les grandes lignes que je viens d'indiquer est indispensable pour asseoir son développement sur la scène internationale où il pourrait jouer un double rôle :

- pour la facturation de transactions commerciales et financières avec l'Europe;

- pour servir de référence, en tant qu'un des éléments d'un panier monétaire, à la détermination de prix de produits de base et de matières premières négociés au niveau international.

- Facturer des échanges dans la monnaie de la zone vers laquelle les exportations sont effectuées est, pour les pays qui ne libellent pas dans leur propre devise, un moyen simple d'éviter les conséquences des fluctuations monétaires sur leurs courants commerciaux.

L'écu en cinquième ou sixième position, selon les années, sur le marché bancaire et financier, après le dollar, en compagnie du Deutschemark, de la livre sterling et du franc suisse, est beaucoup mieux connu sur la scène internationale que bon nombre de devises européennes et peut être considéré comme une bonne moyenne de l'ensemble des monnaies communautaires.

En libellant et facturant en écus, le reste du monde pourrait, peut-être avant les Européens eux-mêmes, découvrir les avantages de considérer l'Europe, ou tout au moins la Communauté, non pas comme une juxtaposition de pays, mais déjà comme un grand marché unique disposant aussi de sa propre unité monétaire.

C'est dans ce sens que l'on pourrait déjà parler de monnaie commune, en raison de son utilisation croissante pour les transactions commerciales et financières.

Une autre direction à explorer pourrait être la constitution d'unités de compte-panier, composées du dollar, du yen et de l'écu, qui aideraient à la stabilisation des prix des matières premières ou serviraient de repère pour des monnaies tierces.

- Pour les produits de base et les matières premières, un premier pas vient d'être fait dans cette direction en 1986, lorsque le DTS a été choisi pour remplacer le dollar comme prix de référence dans le cadre de l'accord international sur le cacao. Il suffirait que l'écu soit mis à la place des trois monnaies communautaires qui sont dans le DTS pour que cette référence, représentant l'évolution moyenne des trois grandes zones économiques mondiales, constitue un gage de stabilité relative des prix sur le plan international.

Les consommateurs des pays dont la monnaie n’est pas liée à l'évolution du dollar ne seraient plus les seuls à supporter les conséquences des fluctuations de change qui seraient réparties sur l'ensemble des monnaies composantes, dollar compris. Les pays producteurs, voyant ainsi les recettes de leurs exportations stabilisées sur le long terme, pourraient gérer leur production d'après des critères économiques et non plus en suivant des données spéculatives.

- Pour les monnaies. Les banques centrales de nombreux pays à travers le monde utilisent comme repère pour la tenue de la monnaie nationale sur les marchés, un taux de change effectif, référence représentée par un panier des monnaies des principaux partenaires commerciaux. Cette référence, tout en conservant une bonne représentativité, pourrait être grandement simplifiée par un recours à un panier de monnaies constitué à côté du dollar, d'écu et de yen.

Rien ne s’opposerait dès lors à ce que la banque centrale détienne effectivement les monnaies constituant ce panier et les utilise sur les marchés de change pour déterminer directement la position de sa monnaie vis-à-vis de ce taux de change effectif.
 

CONCLUSION : VERS L’ECU, MONNAIE DE RESERVE

Pour résumer, il convient de rappeler les trois orientations essentielles pour renforcer l'écu:

- L'écu doit être diffusé et utilisé davantage, dans les transactions commerciales et financières, comme nous venons de l'indiquer.

- Ildoit être aisément disponible ou mobilisable, grâce à l'existence d'un marché plus fourni et plus homogène de l'écu.

- Enfin, les "parents" de l'écu doivent, eux-mêmes, donner l'exemple, dans les échanges économiques et financiers à l'intérieur de la Communauté, mais aussi dans les transactions entre Banques Centrales.

Le statut international d'une monnaie ne se décrète pas. Il se mérite. Telle est la justification de cette approche pragmatique que je propose et qui diffuserait progressivement l'écu dans les transactions de toute nature, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Communauté.

Inévitablement, une telle évolution posera le problème du rôle du FECOM, ou, si l'on reprend la formule initiale, d'un Fonds Monétaire Européen, c'est-à-dire la possibilité d action directe d'un organisme européen sur les marchés des changes et les marchés de titres. On y sera conduit tout naturellement par la diffusion du rôle de l'écu. Sans doute, à ce moment, conviendra-t-il de construire une passerelle entre l'écu officiel et l'écu privé. Mais, cette question est actuellement trop controversée, pour que j’en fasse un préalable aux pas en avant que je propose.

D'autres travaillent dès maintenant dans l'hypothèse d'une Banque Centrale Européenne, projet plus ambitieux que le Fonds Monétaire Européen. De telles réflexions à long terme sont indispensables tant pour éclairer la route que pour stimuler les énergies politiques Et elles en ont besoin!

Mais, en attendant, il faut agir pour consolider ce qui existe et diffuser l'écu. On aura pu constater, à l'écoute de cet exposé, que ce progrès ne sera possible que moyennant une forte volonté politique et de nombreuses décisions et initiatives, à commencer par l'impulsion des Chefs d'Etat et de Gouvernement.
 
 

8 novembre 1987